Imposer le droit de l’environnement sur les chantiers peut s’avérer ardu. Il n’est pas toujours respecté même lorsque le permis de construire est délivré par une autorité fédérale. Un nouveau système doit y remédier.
Texte : Peter Bader
à Ersfeld, en direction de Bristen (UR).
© Flurin Bertschinger | Ex-Press
« La nouvelle réglementation est prometteuse. Elle prévoit une procédure homogène et plus rapide », déclare Alexander Imhof. Le chef de l’office uranais de la protection de l’environnement sait de quoi il parle, car plusieurs grands projets de construction requérant une grande vigilance vis-à-vis de l’environnement ont été lancés dans le canton d’Uri. Parmi eux, le chantier à présent achevé du tunnel de base du Gothard ou les travaux actuels d’assainissement de la route dans les gorges des Schöllenen, entre Göschenen et Andermatt, de même que la construction de nouvelles infrastructures sur le domaine skiable d’Andermatt. Tous ont un point commun : c’est la Confédération qui a octroyé les permis de construire, représentée ici par les offices fédéraux des transports (OFT) et des routes (OFROU). Mais tous les chantiers fédéraux ne sont pas aussi spectaculaires. L’OFT délivre par exemple également les autorisations concernant l’assainissement des passages à niveaux, et l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) celles pour le montage des nouvelles lignes électriques à haute tension.
4000 chantiers par année
Les autorités fédérales – le plus souvent le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) – approuvent environ 4000 projets de construction par an. Les offices et le secrétariat général du DETEC sont donc aussi responsables de l’exécution de la législation environnementale sur ces chantiers. Mais seuls quelques contrôles ont été effectués ces dernières années, faute de ressources et de directives claires. Ils ont essentiellement porté sur la protection des eaux superficielles et souterraines, du sol et de l’air, ainsi que sur le respect des prescriptions antibruit.
Cette situation insatisfaisante ne devrait pas perdurer : le DETEC et les cantons, représentés par la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP), ont adopté une procédure de contrôle standardisée consignée dans une déclaration d’intention. Alexander Imhof n’est pas le seul à en attendre des résultats. Christa Hostettler, secrétaire générale de la DTAP, y voit également une bonne base, axée sur la pratique, car son élaboration a tenu compte des « besoins des experts actifs sur les chantiers ».
Un retour sur le passé permet de comprendre pourquoi les contrôles environnementaux étaient à la traîne sur les chantiers fédéraux relevant du DETEC. La Confédération et les cantons avaient conclu en 2009 déjà une convention attribuant leur réalisation aux cantons. C’était pertinent sachant que les autorités fédérales ne disposent pas toujours du personnel nécessaire et que les autorités cantonales ont un trajet moindre à parcourir. Voilà pour la théorie. « Dans la pratique en revanche », signale Christoph Wenger, de la division Droit de l’OFEV, « cette intention ne s’est pas concrétisée. » Seules cinq conventions ont été établies chaque année en moyenne entre la Confédération et les cantons – et ceci de surcroît à certaines conditions, notamment concernant les compensations financières versées aux cantons. De plus, les négociations ont duré trop longtemps, ajoute Alexander Imhof. « Les premières atteintes à l’environnement, par exemple au niveau des sols, avaient déjà eu lieu quand on s’est enfin mis d’accord. »
Pragmatique et uniforme
Quelque chose devait donc changer. C’est pourquoi l’OFEV a fait réaliser en 2015 une étude visant à analyser la situation et à proposer des pistes de solutions. Le rapport final du groupement d’ingénieurs mandaté, polyexploit/csd/ecoptima, indique que « malgré certains défauts, la pratique actuelle en Suisse atteint déjà un bon niveau », mais que « les autorités fédérales compétentes ne contrôlent pas dans les proportions requises le respect du droit de l’environnement et les prescriptions écologiques sur les chantiers fédéraux ». Les auteurs ont donc proposé une nouvelle procédure standard, qui uniformise et raccourcit les négociations entre les autorités cantonales et fédérales en s’appuyant sur une convention-type. Les cantons qui assurent les contrôles environnementaux sont aussi tous indemnisés de la même manière par la Confédération.
Les contrôles doivent s’effectuer selon une approche pragmatique, en fonction du risque écologique. « Il doivent être aussi nombreux que nécessaire et aussi simples que possible », résume le spécialiste de l’exécution à l’OFEV, Christoph Wenger. Car, sur les 4000 chantiers fédéraux annuels, seuls 750 présentent une menace pour l’environnement. De plus, dans 80 % des cas, ce sont de petits chantiers à faible incidence écologique, où la procédure standard ne demande désormais que des échantillonnages de contrôle ponctuels. Le danger est moyen sur 18 % des chantiers ; il est élevé dans à peine 2 % des cas. Parmi ces derniers figurent notamment les constructions où la menace est telle qu’elles requièrent une étude d’impact sur l’environnement (EIE).
La nouvelle réglementation prévoit une démarche différenciée : la fréquence des contrôles doit être adaptée au risque en cas de danger moyen, mais ils seront toujours exhaustifs en cas de danger élevé.
Dans les deux cas, l’office fédéral compétent délègue les contrôles au canton concerné. S’il ne peut pas s’en charger, l’office les effectue lui-même. C’est généralement lui qui procède aux échantillonnages ponctuels lorsque le danger est faible, mais il peut aussi confier cette tâche à un bureau d’experts privé. La nouvelle procédure préconise également d’estimer assez tôt l’ampleur et le coût des contrôles et d’appliquer les instruments existants, comme le suivi environnemental des chantiers. Le processus de contrôle ne s’achève que lorsque les travaux subséquents, tels que le premier entretien des revitalisations, ont été menés à bien.
Autre objectif : limiter les coûts
Grâce à la nouvelle convention, le DETEC souhaite aussi limiter le coût des contrôles environnementaux à un niveau raisonnable : il ne doit pas dépasser 3 à 4 millions de francs par an – ce qui représente moins d’un demi-millième des 10 milliards de francs dépensés chaque année en moyenne sur les chantiers fédéraux relevant du DETEC.
En octobre 2017, la ministre de l’en-vironnement Doris Leuthard et la présidente de la DTAP Jacqueline de Quattro ont apposé leurs signatures au bas de la déclaration d’intention. La directrice des travaux publics du canton de Vaud est satisfaite de la solution trouvée, qui rend la collaboration « plus simple et plus efficace ».
L’avenir dira si la déclaration d’in;tention sera suivie d’effets sur le terrain. L’OFEV évaluera régulièrement les résultats des contrôles effectués sur les chantiers fédéraux qui présentent une menace écologique moyenne à forte, et proposera si nécessaire des modifications de la procédure standard.
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Dernière modification 14.02.2018
