Umfassende Betrachtung: Bodenqualität muss punkten

Der Boden erfüllt vielerlei Funktionen. Angesichts immer knapper werdender Reserven an gutem Kulturland hätte seine Qualität weit mehr Augenmerk verdient, als die Raumplanung ihr widmet. In unseren Nachbarländern bewähren sich Karten, die die Eigenschaften der unterschiedlichen Böden abbilden.

Text: Urs Fitze 

Ökologische Bodenfunktionen bei der Nutzungsplanung mitberücksichtigen (fiktives Beispiel)

Bezüglich Bodenfunktionen fällt uns in der Regel als Erstes die landwirtschaftliche Produktion ein – entsteht unser täglich Brot doch aus Weizen, der aus der fruchtbaren Erde wächst. Auch in der Politik ist diese Sichtweise weit verbreitet. Daraus erklärt sich, dass 1992 der Sachplan «Fruchtfolgeflächen» (FFF) in Kraft gesetzt wurde. Er soll gewährleisten, dass sich die Schweiz selber ausreichend mit Lebensmitteln versorgen kann. Dazu stellt er 438 560 Hektaren Ackerland unter Schutz. Dies entspricht knapp einem Drittel der landwirtschaftlich nutzbaren Böden, und es obliegt den Kantonen, diese Flächen zu erhalten. 

Bis Ende 2017 solle nun eine Expertengruppe Vorschläge zur «Stärkung und Flexibilisierung» des Sachplanes ausarbeiten, berichtet Michael Zimmermann, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fachbereich Agrarumweltsysteme und Nährstoffe des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW). Die Vorgaben seien indes nur wirksam, wenn sie von den Kantonen vollzogen würden. Den einen gelingt dies besser, den anderen weniger gut – und einige schaffen es kaum mehr, das vorgegebene Mindestmass an Ackerböden zu erhalten. «Bei den Fruchtfolgeflächen sind wir in einigen Kantonen schon jetzt am Limit und schweizweit innerhalb des nächsten Jahrzehntes, wenn wir so weitermachen», analysiert der Bodenfachmann Armin Keller von der Nationalen Bodenbeobachtung Schweiz (NABO).

Nicht mehr nur Quantität schützen

Dass landwirtschaftliches Kulturland zur Mangelware wird, ist in erster Linie der kontinuierlichen Ausdehnung der Siedlungen geschuldet. Zwar verankerte die Schweiz bereits im Jahr 1969 die «zweckmässige Nutzung des Bodens» und eine «geordnete Besiedlung des Landes» in ihrer Verfassung. 1980 trat das Bundesgesetz für Raumplanung (RPG) in Kraft, das diese Aufgabe primär den Kantonen zuwies. Dennoch wuchsen die Siedlungen zwischen 1985 und 2009 nahezu unvermindert weiter.

2014 wurden mit der ersten Etappe des revidierten Raumplanungsgesetzes die Weichen neu gestellt: Es besteht nun ein expliziter gesetzlicher Auftrag, dass die Siedlungsentwicklung nach innen zu erfolgen hat; Neueinzonungen sind seither zwar noch möglich, aber nur in eingeschränktem Ausmass. Das Wachstum der Siedlungsflächen dürfte sich damit etwas entschleunigen. Ein Problem aber bleibt bestehen: Der gesetzlich verankerte Schutz des Bodens fokussiert nahezu ausschliesslich auf Flächen – das heisst auf die Quantität – und lässt dessen Qualität weitgehend ausser Acht. Zudem misst sich die Bodenqualität bei Weitem nicht allein nach ihrer Eignung für die landwirtschaftliche Produktion. «Wir müssen uns bewusst werden, dass wir nicht nur Ackerflächen für die Lebensmittelproduktion verlieren, sondern Ökosysteme, die wichtige Leistungen wie Hochwasserschutz oder Klimaschutz erbringen», betont Michael Zimmermann. Denn wie auch Armin Keller bestätigt, wurde bisher «in der Raumplanung mit dem Sachplan Fruchtfolgeflächen lediglich die Funktion der Böden berücksichtigt».

Hohe Punktezahl für die Vielfalt an Funktionen

Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass den meisten Kantonen bei der Planung zu wenige oder gar keine Bodenkarten als Entscheidungsgrundlage zur Verfügung stehen. Bei der Abwägung raumplanerischer Konflikte fallen deshalb wertvolle Bodenleistungen wie Hochwasserschutz oder Trinkwasserreinigung nicht ins Gewicht. «Es mangelt sowohl am Bewusstsein für die Wichtigkeit des Bodens als auch am Wissen über dessen Zustand», bilanziert Armin Keller von der NABO.

Beispiel Stuttgart

An Instrumenten für eine umfassende Bewertung des Bodens fehlt es dabei keineswegs. So dienen in Deutschland und Österreich Bodenfunktionskarten der integralen Raumplanung. Die Stadt Stuttgart (D) etwa arbeitet mit der Planungskarte Bodenqualität. Diese bildet Eignung und Funktionen der Böden auf einen Blick erkennbar in sechs verschiedenen, farbig gekennzeichneten Stufen ab. Auf dieser Grundlage werden Bodenkontingente ermittelt, die in Form von Indexpunkten eine rasche Bewertung der Entwicklung erlauben. Die besten Böden erhalten dabei mehr, die schlechtesten weniger Punkte. Die Planungsautonomie der Gemeinden bleibt in einem solchen System erhalten, denn diese können über ihren «Vorrat» an Bodenindexpunkten frei verfügen – allerdings nur bis zur Grenze des maximal tolerierbaren Verlustes an solchen Punkten. Sie sind motiviert, die guten Böden mit grosser Punktezahl zu schonen, um über einen möglichst langen Zeitraum eine hohe Bodenqualität zu bewahren. «Ein solches System könnte auch in der Schweiz Zukunft haben», ist Ruedi Stähli, wissenschaftlicher Mitarbeiter der BAFU-Sektion Boden, überzeugt. «Damit würde die bisherige Sicht, die bei der Bewertung von Böden einzig deren Produktionsfunktion in den Fokus nimmt, durch eine umfassendere Würdigung der Bodenqualität abgelöst.»

Das Stuttgarter Bodenschutzkonzept sei ein gutes Beispiel dafür, wie eine Kontingentslösung funktionieren könne, bestätigt der Ökonom Felix Walter vom Beratungsinstitut Ecoplan, der zugleich die Synthese «Wege zu einer nachhaltigen Bodenpolitik» im Nationalen Forschungsprogramm «Nachhaltige Nutzung der Ressource Boden» (NFP 68) leitet. «Allerdings ist der Ansatz auf eine Stadt beschränkt und im Sinne einer Selbstverpflichtung gedacht. Eine Möglichkeit wäre, den Schutz der Fruchtfolgeflächen auszubauen, indem die Bodenqualität umfassender in raumplanerische Entscheide einfliessen würde und die verlorene Bodenqualität kompensiert werden müsste.» Letzteres, so Armin Keller, könnte kantonsübergreifend mit der gezielten Verwendung abgetragener, guter Böden zur Aufwertung weniger guter Böden geschehen.

Obschon vielversprechende Instrumente für die Bodenqualitätsbewertung und somit für den Schutz wertvoller Flächen existieren, wird es nicht einfach sein, bei Interessenabwägungen den angemessenen Stellenwert des Bodenschutzes durchzusetzen. Politik und Öffentlichkeit für die vielfältigen Funktionen des Bodens zu sensibilisieren, ist dabei ein wichtiger Schritt. «Und wir müssen uns ernsthaft der Frage stellen, wo die Grenzen des Bodenverbrauchs für Siedlung und Infrastrukturen liegen respektive wie wir mit der Beanspruchung des Bodens als nicht erneuerbarer Ressource umgehen wollen», ergänzt Ruedi Stähli.

Auch für den Ökonomen Felix Walter ist «viel Überzeugungs- und Informationsarbeit nötig», wenn eine Wachstumsgrenze im Siedlungsbau dereinst mehrheitsfähig werden soll. «Zwar stossen Argumente wie Kulturlandschutz und Landschaftsschutz auf breite Zustimmung. Dies belegen verschiedene Studien des NFP 68 sowie die nationale Zweitwohnungsinitiative oder kantonale Kulturlandinitiativen», so Felix Walter. Die Analysen zur Akzeptanz politischer Instrumente von Adrienne Grêt-Regamey, der Leiterin des Instituts für Raum- und Landschaftsentwicklung der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) in Zürich, zeigen aber auch, «dass viele Stimmberechtigte aus ihrer persönlichen Situation und Betroffenheit heraus argumentieren, etwa als Grundbesitzende oder als Mieterinnen und Mieter». Sie hat im Rahmen des NFP 68 untersucht, wie in raumplanerischen Fragen argumentiert wird. Die Wirkung eines entsprechenden Instruments scheint bei vielen weniger wichtig zu sein als die Befürchtung, die politische Macht der Gemeindebehörden gegenüber Privaten werde zu sehr gestärkt. Generell werde Raumplanung als kompliziert und schwer verständlich wahrgenommen. Inhaltliche Argumente wie die Begrenzung des Verbrauchs guter Böden wirkten nur dann, wenn ein deutlicher Effekt zu sehen sei. «Es braucht schlagkräftige Argumente und Erläuterungen, um diese Skeptiker zu überzeugen», weiss die Wissenschaftlerin.

Verwaltungsintern scheinen die Zeichen der Zeit erkannt. Das BAFU arbeitet gemeinsam mit anderen Bundesämtern und den Kantonen an einer nationalen Bodenstrategie. Sie soll den Schwerpunkt primär auf die Bodenfunktionen und eine bessere Koordination zwischen dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), dem BLW, dem BAFU und den Kantonen legen. Eines jedenfalls steht fest: «Die Erhaltung der Ressource Boden kann nur gelingen, wenn die zuständigen Behörden an einem Strang ziehen», betont der BLW-Experte Michael Zimmermann. 

Weiterführende Informationen

Kontakt
Letzte Änderung 29.11.2017

Zum Seitenanfang

https://www.bafu.admin.ch/content/bafu/de/home/themen/boden/dossiers/magazin2017-4/umfassende-betrachtung-bodenqualitaet-muss-punkten.html