Welthandel und Umwelt: Innovationen fördern statt veraltete Strukturen belohnen

11.02.2015 - Umweltbotschafter Franz Perrez gibt der Schweiz die Note 5 für ihre Bemühungen um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Umweltschutz und Handel. Als Chef der BAFU-Abteilung Internationales bedauert er, dass manche Wirtschaftsakteure an gewinnbringenden, aber umweltschädigenden Produktionsmethoden festhalten und sich deshalb gegen Innovationen wehren.

Fischerboot
Im Ostpazifik vor der Küste Mexikos halten sich Thunfischschwärme bevorzugt unter Delfinschulen auf. Beim Fang mit ringförmig ausgelegten Netzen sollen möglichst keine Delfine umkommen. Zum Schutz der Meeressäuger werden diese bei delfinsicheren Fangmethoden deshalb durch ein gezieltes Absenken der Ringwade aus den Netzen befreit.
© Prigalla/flickr

Interview: Peter Bader

umwelt: Herr Perrez, Sie sind Teil des dreiköpfigen Schiedsgerichts der Welthandelsorganisation (WTO), das einen weiteren Entscheid im «Thunfisch-Streit» zwischen Mexiko und den USA fällt . Welches sind die heiklen Momente in einem solchen Verfahren?

Franz Perrez: Zum einen ist es sehr schwierig, die Fakten genau herauszuarbeiten. Dazu erhalten wir Tausende Seiten von wissenschaftlichen und halbwissenschaftlichen Untersuchungen, die nicht immer zu einheitlichen Resultaten kommen. Im vorliegenden Fall war es für uns als Laien in Fischereifragen schon anspruchsvoll, die verschiedenen Thunfisch-Fangmethoden überhaupt genau zu verstehen.

Zum andern ist das Recht der WTO eine komplexe Angelegenheit: Es lässt zwar Spielraum für den Schutz der Umwelt, legt aber grössten Wert darauf, dass keine Handelspartei ungerechtfertigt diskriminiert wird. Diese beiden Anliegen unter einen Hut zu bringen, klappt wohl nur in einer theoretischen Welt perfekt. In der Realität braucht es Spielraum bei der Umsetzung sowie Kompromisse. Zugunsten eines praktikablen Umweltschutzes muss man bisweilen von der aus Handelssicht idealen Lösung abweichen können.

Dies kommt wohl nicht überall gut an?

Natürlich bleibt ein gewisses Misstrauen. Insbesondere Vertreterinnen und Vertreter aus Entwicklungsländern haben das Gefühl, die Sorge um die Umwelt sei nur vorgeschoben und werde letztlich für protektionistische Anliegen missbraucht. Genau deshalb gilt es, solche WTO-Gerichtsentscheide fallspezifisch sauber und nachvollziehbar zu begründen - ansonsten verliert der Umweltschutz an Glaubwürdigkeit.

Aber das WTO-Recht lässt durchaus gute und differenzierte Entscheide zugunsten der Umwelt zu. Auf Produktebene lautet der traditionelle Grundsatz, gleichartige Produkte auch gleich zu behandeln. Man vergleicht dabei allerdings erst einmal nur Inhalt, Zusammensetzung und Verwendungszweck eines Produkts und nicht die Art seiner Herstellung. Trotzdem ist es im Rahmen des WTO-Rechts grundsätzlich möglich, Güter aus Umweltschutzgründen je nach ihrer Herstellungsmethode unterschiedlich zu behandeln. In der Praxis darf es jedoch nicht sein, dass gleich nachhaltig produzierte Waren aus verschiedenen Ländern unterschiedlich behandelt werden.

Können Sie ein konkretes Beispiel nennen?

Für die Palmölproduktion wird mitunter Regenwald zerstört, und die Menschen müssen zum Teil unter widrigsten Bedingungen arbeiten. Es gibt aber sehr wohl auch nachhaltig produziertes Palmöl. Die Schweiz kann den Import von nachhaltig produziertem Palmöl durchaus WTO-konform privilegieren, darf dies jedoch nicht auf einzelne Länder beschränken. Zudem dürfen Importbeschränkungen nicht darauf ausgerichtet sein, beispielweise die Schweizer Milchwirtschaft zu schützen, damit bei der Herstellung von Schokolade einheimische Milch statt Palmöl verwendet wird.

Was bedeutet dies bezogen auf den Thunfischstreit?

Die USA können zwar hohe Standards an die Fangmethoden stellen, doch die Anforderungen an den Thunfisch aus Mexiko dürfen grundsätzlich nicht höher sein als für dasselbe Lebensmittel aus anderen Regionen.

Die Position, wonach gleiche Endprodukte anders behandelt werden können, ist allerdings auch hierzulande umstritten.

Ja, das ist richtig. Im Hinblick auf die Umwelt ist sie aber gerade für die Schweiz unumgänglich. Die durch unseren Konsum verursachte Umweltbelastung entsteht nämlich zu über 70 % im Ausland. Dafür sind wir auch verantwortlich, und deshalb müssen wir die Möglichkeit haben, etwas zur Reduktion der Umweltbeeinträchtigungen durch importierte Güter beizutragen. Das können wir nur durch die Förderung von umweltschonenderen Produkten. Dies ist auch aus Sicht einer innovativen Handelspolitik wünschenswert. Denn ansonsten verkauft am meisten, wer sich nicht um Umwelt- und Sozialstandards kümmert und dadurch am billigsten produzieren kann. Handel soll aber Innovation fördern und nicht veraltete Strukturen belohnen.

Setzt dies gleichzeitig voraus, dass die Schweiz entsprechendes Umweltwissen auch exportiert?

Ja und nein. Im Fall des Palmöls unterstützt das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) Entwicklungsländer bei der nachhaltigen Gewinnung und beim entsprechenden internationalen Vertrieb. Es fördert zudem die Entwicklung internationaler Standards für nachhaltig produziertes Palmöl. In den meisten Fällen scheitert der Umweltschutz aber nicht an fehlenden Technologien, sondern am mangelnden Willen der wirtschaftlichen oder politischen Akteure. Im Fall des Thunfischs könnten sich die mexikanischen Fischereiunternehmen die Fangtechnologie problemlos leisten, um dem amerikanischen Label zu entsprechen. Fischfang für den Weltmarkt ist ein lohnendes Geschäft, und deshalb stehen kapitalstarke Unternehmen dahinter.

Anders als oft geltend gemacht wird, ist auch der Schutz des geistigen Eigentums typischerweise nicht das Problem bei mangelndem Umweltschutz. So haben etwa Untersuchungen des Technologieausschusses der UNO-Klimakonvention keinen einzigen Fall gefunden, in dem der Schutz des geistigen Eigentums wirksame Massnahmen zur Emissionsreduktion verhindert hätte.

Weshalb werden Produkte denn immer noch umweltschädigend hergestellt?

Akteure halten an gewinnbringenden, aber umweltschädigenden Produktionsmethoden fest und wehren sich deshalb gegen Innovationen.

Welche Note auf der Skala von 1 bis 6 würden sie der Schweiz für ihre Bemühungen um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Handel- und Umweltinteressen geben?

Note 5 - die Schweiz tut sehr viel; sie setzt sich zum Beispiel aktiv dafür ein, dass Umweltanliegen nicht nur in WTO-Schiedsgerichtsentscheiden Rechnung getragen wird, sondern dass diese auch konkret Aufnahme ins WTO-Recht finden. Sie könnte vielleicht noch ein bisschen mutiger sein beim Formulieren eigener Gesetze, so etwa bei der Verschärfung der Informationspflicht über den Ressourcenverbrauch und die Umweltauswirkungen von Produkten oder bei Importbeschränkungen für besonders umweltschädliche Güter. Es ist zudem wichtig zu berücksichtigen, dass im Ausland hergestellte Waren unter Umständen über eine bessere Ökobilanz verfügen können als inländische.

Und wie beurteilen Sie die internationale Entwicklung?

Zwiespältig - einerseits hat die Weltgemeinschaft erkannt, was der vormalige UNOGeneralsekretär Kofi Annan schon früh formuliert hat: Die beste Armutsbekämpfung ist eine nachhaltige Umweltpolitik. An der Rio+20-Konferenz im Jahr 2012 hat die Staatengemeinschaft das Anliegen einer nachhaltigen Entwicklung auf die politische Agenda gesetzt. Trotz Widerständen ist man sich im Kern auch einig, dass Entwicklungshilfe als «Hilfe zur nachhaltigen Entwicklung» verstanden werden muss. Sorgen bereitet mir andererseits das träge Tempo: Um Klima- und andere Umweltziele wirklich zu erreichen, müssten die Veränderungen viel schneller vorangehen.

Streit um den Thunfisch

bad. Seit über 40 Jahren schwelt ein Handelsstreit zwischen den USA und Mexiko. Dabei geht es um die Kernfrage, ob Anforderungen an die Herstellmethode für Produkte - beziehungsweise an Fangpraktiken für Thunfische - mit den Freihandelsregeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar sind. Schon 1972 erliessen die USA ein Importverbot für Thunfisch, der mit delfingefährdenden Methoden wie etwa frei schwimmenden Netzen gefangen wurde. Das Verbot traf auch Mexiko, da der südliche Nachbarstaat keine delfinschonenden Fangpraktiken zusicherte. Die mexikanische Regierung wertete den Einfuhrstopp als Verstoss gegen die Vorschriften des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) und klagte dagegen. In einem ersten Entscheid kam das WTO-Schiedsgericht zum Schluss, das Importverbot der USA sei unnötig diskriminierend.

In einem weiteren Verfahren musste ein WTO-Schiedsgericht beurteilen, ob auch die von den USA gestellten Anforderungen für die Erteilung eines «dolphin-safe»-Labels gegenüber Mexiko den Handel unnötig einschränken. 2011 fällte das Gremium den Schiedsspruch, das amerikanische Zertifizierungssystem für Thunfisch behindere dessen Handel mehr als notwendig. Den USA wurde zwar explizit das Recht anerkannt, Mexiko den Zugang zum Label zu verweigern; dies jedoch nur unter der Voraussetzung, dass die Restriktion auch für andere Fangmethoden mit gleicher Gefährdung von Delfinen gilt.

Die WTO-Berufungsinstanz bestätigte diesen Entscheid. Mexiko erhoffte sich nach dem Urteil Zugang zum amerikanischen Markt. Das Land ging nämlich davon aus, die USA würden eher mexikanischem Thunfisch den Zugang zum Label gewähren, als dieses auch anderen Fangmethoden zu verweigern. Damit der US-Regierung nicht weiterhin diskriminierendes Verhalten gegenüber einzelnen Handelsnationen vorgeworfen werden konnte, erhöhte diese die Label-Anforderungen für alle betroffenen Länder. Dagegen reichte Mexiko erneut Klage ein. Das entsprechende Urteil des WTO-Schiedsgerichts soll im April 2015 veröffentlicht werden.

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Letzte Änderung 27.03.2015

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