Aarhus-Konvention: Besserer Zugang zu Umweltinformationen

20.11.2012 - Die Schweiz sieht sich in der Umweltpolitik gerne als Vorbild. Doch der Aarhus-Konvention, die der Bevölkerung im Umweltbereich mehr Rechte einräumt, ist sie bis heute nicht beigetreten.

Kofi Annan war begeistert. Als die Aarhus-Konvention verabschiedet wurde, sprach der damalige UNO-Generalsekretär von einem «riesigen Schritt vorwärts» im internationalen Recht und erklärte: «Das ist das ehrgeizigste umweltdemokratische Vorhaben, das je unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen angepackt wurde.» Tatsächlich geht das 1998 in der gleichnamigen dänischen Stadt ausgehandelte Abkommen juristisch neue Wege. «Diese Konvention spricht den Bürgerinnen und Bürgern auf internationaler Ebene erstmals das Recht zu, von ihren Staaten Einblick in Dokumente zu verlangen», sagt Salome Sidler von der BAFU-Abteilung Recht. Das Übereinkommen entstand im Rahmen der UNO-Wirtschaftskommission für Europa (UNECE). Die Schweiz war bei den Verhandlungen in Aarhus dabei und hat die Konvention unterzeichnet. Ratifiziert - das heisst offiziell genehmigt - hat sie das Abkommen hingegen bis heute nicht. Dies im Gegensatz zur Europäischen Union und zu mittlerweile 44 vorwiegend europäischen Ländern.

Recht auf Umweltinformationen. Die Konvention verfolgt im Wesentlichen drei Ziele: Erstens will sie den Zugang zu Umweltinformationen verbessern. Zweitens soll die Bevölkerung bei bewilligungsverfahren von Projekten mit Auswirkungen auf die Umwelt angemessen beteiligt werden. Und drittens verlangt sie in Umweltangelegenheiten den ­Zugang der Betroffenen zu Gerichten. Gegen diese drei Prinzipien hat im Grundsatz auch in der Schweiz kaum jemand etwas einzuwenden. Heikel wird es erst, wenn es um die Art der Informationen, den Kreis der Berechtigten und den Grad der Mitbestimmung geht. Das Recht der Bevölkerung auf Umweltinformationen wird in der Schweiz seit 2006 durch das Öffentlichkeits­gesetz geregelt. Es gewährt prinzipiell in allen Belangen Zugang zu den Dokumenten der Bundesverwaltung.

Anpassungen kantonaler Gesetze. Ende 2009 beschloss der Bundesrat, die Schweiz solle der Aarhus-Konvention beitreten, und eröffnete die Vernehmlassung zur Ratifizierung des Abkommens. Nötig war die Anhörung auch, weil unser Land seine Gesetze in we­nigen Punkten anpassen muss, um dem Übereinkommen vollumfänglich zu genügen. Die grössten Lücken bestehen auf kantonaler Ebene. Bei einem Beitritt zur Konvention müssten auch die 26 Kantone den Zugang zu Umweltinforma­tionen gewähren. Dies tun jedoch noch nicht alle. Zwar haben bis März 2012 bereits 15 Kantone Öffentlichkeitsgesetze erlassen, 2 kennen den Anspruch in der Verfassung, und in 2 weiteren sind entsprechende Arbeiten im Gang. Doch damit die Voraussetzungen zur Ratifizierung erfüllt sind, müssten auch die übrigen Kantone nachziehen. Der Anspruch der Bevölkerung auf Zugang zu Dokumenten, den sowohl das Öffentlichkeitsgesetz wie die Aarhus-Konvention gewähren, ist jedoch nicht absolut. Beide Regelungen sehen Ausnahmen vom Einsichtsrecht vor. Dies ist zum Beispiel bei einer Gefährdung der staatlichen Sicherheit der  Fall oder wenn der Entscheid zu einem Dokument noch aussteht.

Aktive Information der Bevölkerung. Die Aarhus-Konvention hält die Mitgliedsstaaten auch dazu an, der Bevölkerung möglichst viele Umweltinformationen aus eigener Initiative zur Verfügung zu stellen. Sowohl das BAFU als auch die Kantone sind in diesem Bereich bereits heute sehr aktiv. Trotzdem wird eine weitere Verbesserung der Umwelt­information angestrebt. Dieses Anliegen steht in engem Zusammenhang mit dem Prinzip der offen zugänglichen Verwaltungsdaten (Open Government Data), das nicht nur hierzulande, sondern auch international immer mehr an Bedeutung gewinnt. Demgemäss soll der Staat die von seiner Verwaltung erarbeiteten und verwendeten Daten und Informationen der Bevölkerung möglichst frei zur Verfügung stellen, sofern sie keinen besonderen Schutz geniessen. Dabei kann auch die Wirtschaft von innovativen Anwendungen profitieren. So wird beispielsweise die im Auftrag des BAFU erarbeitete Lärmdatenbank SonBase von Unternehmen für die Immobilienbewertung sowie für die Bestimmung der Standortqualität von Liegenschaften genutzt.

Zugang zu Gerichten. Auch der Anforderung, dass Betroffene den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten erhalten, genügt das schweizerische Umweltrecht grundsätzlich. Im Gegensatz zur Konvention sind Einwirkungen durch ionisierende Strahlung hierzulande jedoch vom Beschwerderecht der Umweltorganisationen ausgenommen. Deshalb ist vorgesehen, dass die Schweiz bei einem Beitritt zur Konvention in diesem Bereich einen Vorbehalt anbringt. Angesichts des ­politischen Entscheids, mittelfristig aus der Kernenergie auszusteigen, wird die Bedeutung dieses Vorbehalts freilich ­beschränkt bleiben.

Berücksichtigung der Bedenken. Die mittlerweile abgeschlossene Vernehmlassung zum Übereinkommen von Aarhus zeigt ein uneinheitliches Bild. So sprechen sich fast alle Kantone für eine Ratifizierung aus. Sie argumentieren, Transparenz und eine offene Informa­tionspolitik würden grundsätzlich zu einer Stärkung der Demokratie beitragen. Zudem sensibilisierten Umwelt­informationen die Bevölkerung für ökologische Anliegen. Überdies stelle die Konvention sicher, dass die Schweiz über eine Gesetzgebung verfüge, die mit derjenigen der Europäischen Union vergleichbar sei. Nur ein Kanton befindet, der rechtlich bindende Beitritt zum Abkommen sei unnötig. Die Wirtschaft hingegen hat Bedenken. Sie befürchtet längere Bewil­ligungsverfahren mit negativen Folgen für die Schweizer Unternehmen. Ihr Dachverband Economiesuisse bringt weitere Gegenargumente wie die Gefährdung «berechtigter Geheimhaltungsinteressen» vor. Müssten Firmen zum Beispiel Umweltinformationen zu ihren Produktionsverfahren preisgeben, würden dadurch Betriebsgeheimnisse öffentlich. Der Bundesrat hat die entsprechenden Bedenken ernst genommen und die Vorlage in diesem Punkt überarbeitet, denn das Geschäfts- und Betriebsgeheimnis soll durch die Annahme des Übereinkommens nicht geschwächt werden.

Besserer Vollzug des Umweltrechts. Ende März 2012 hat der Bundesrat die Botschaft zur Genehmigung und Umsetzung der Aarhus-Konvention verabschiedet. Die Behörden sind überzeugt, dass der Vollzug des Umweltrechts im Inland mit einem Beitritt verbessert werde, was sich wiederum positiv auf den Zustand der Umwelt auswirken könnte. Ob die Schweiz definitiv Teil der Aarhus-Gemeinde wird oder ob sie sich abseitshält, entscheidet sich im Verlauf der Jahre 2012/2013, wenn das Parlament über die Ratifizierung der Konvention und die damit verbundenen gesetzlichen Änderungen beschliessen wird. 

Kaspar Meuli

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Letzte Änderung 20.11.2012

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