Die Sicht der Kantone: «Kontrollen sind unverzichtbar, ebenso wichtig ist aber die Vorsorge bei der Planung»

Für den Vollzug der Umweltregeln sind primär die Kantone zuständig. Wie kommen sie mit dieser Aufgabe zurecht? Marc Chardonnens, Präsident der Konferenz der Vorsteher der Umweltschutzämter der Schweiz (KVU), gibt umwelt Einblick in den Alltag der Behörde.

Marc Chardonnens (54) leitet seit 2004 das Amt für Umwelt des Kantons Freiburg und ist seit 2011 Präsident der Konferenz der Vorsteher der Umweltschutzämter der Schweiz (KVU). Zuvor war er während 17 Jahren in der Abteilung Abfall des damaligen Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) tätig, wo er die Sektion Siedlungs- und Bauabfälle führte. Der diplomierte Ingenieur Agronom (ETHZ) wohnt in Meyriez (FR), ist verheiratet und hat zwei erwachsene Kinder.
Marc Chardonnens (54) leitet seit 2004 das Amt für Umwelt des Kantons Freiburg und ist seit 2011 Präsident der Konferenz der Vorsteher der Umweltschutzämter der Schweiz (KVU). Zuvor war er während 17 Jahren in der Abteilung Abfall des damaligen Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) tätig, wo er die Sektion Siedlungs- und Bauabfälle führte. Der diplomierte Ingenieur Agronom (ETHZ) wohnt in Meyriez (FR), ist verheiratet und hat zwei erwachsene Kinder.
© Flurin Bertschinger/Ex-Press/BAFU

Interview: Nicolas Gattlen

umwelt : Herr Chardonnens, erhalten Sie als Vorsteher des kantonalen Umweltamtes Freiburg auch mal Telefonanrufe von Personen, die sich beschweren, weil ihre Nachbarn Abfälle im Garten verbrennen?

Marc Chardonnens: Ja gewiss, das kommt schon mal vor. Für solche Fälle sind wir aber nicht in erster Instanz zuständig. Wir weisen die Anrufenden freundlich darauf hin, dass sie sich doch zuerst direkt an den Nachbarn wenden sollen und dann, wenn nötig, an die Verantwortlichen der Gemeinde.

Und wenn Ihnen gemeldet wird, dass in einem Bach tote Fische treiben oder dass scharfe Gerüche in der Luft liegen?

Für solche Fälle haben wir in unserem Amt seit 1997 einen Pikettdienst, der 24 Std. pro Tag erreichbar ist. Dazu sind wir übrigens verpflichtet. Das Bundesgesetz über den Gewässerschutz schreibt vor, dass die Kantone einen Schadendienst organisieren.

Sie übernehmen jedes Jahr auch selbst eine Woche Bereitschaftsdienst. Wie hoch ist die Wahrscheinlichkeit, dass Sie dann ausrücken müssen?

Relativ hoch. Im Schnitt haben wir 60 bis 80 Einsätze pro Jahr. Meist handelt es sich um Gülleunfälle oder Ölverschmutzungen. Wir wurden aber auch schon gerufen, weil eine grosse Menge Molke in einen Bach geflossen war oder weil das bei einem Grossbrand eingesetzte Löschwasser die Gewässer zu beeinträchtigen drohte.

2004 haben Sie die Führung des Amtes für Umwelt des Kantons Freiburg übernommen. Was hat sich seither verändert?

Der Aufgabenbereich ist komplizierter und grösser geworden. Zu den bestehenden Pflichten wie Gutachten für Baubewilligungen, Umweltverträglichkeitsprüfungen, Planungen, Luftreinhaltekontrollen oder Überprüfungen von Abfallanlagen sind neue Aufgaben gekommen wie beispielsweise die Zusammenarbeit mit den Vollzugsbehörden des Bundes oder die Bereitstellung von Umweltdaten. Und einige Umweltbereiche haben an Bedeutung gewonnen, zum Beispiel die Altlasten. 2008 haben wir einen Kataster mit mehr als 1000 belasteten Standorten veröffentlicht. Doch bis heute ist erst rund ein Drittel der untersuchungsbedürftigen Standorte einer technischen Analyse unterzogen worden. Wir haben also noch viel Arbeit vor uns.

Was sind die grössten Herausforderungen?

Dazu zählt sicher die rasante Bevölkerungszunahme. Seit bald 20 Jahren verzeichnen wir im Kanton Freiburg ein jährliches Wachstum zwischen 1,5 und 2 %. Dieser Zuwachs erfordert einen entsprechenden Ausbau der Infrastruktur, etwa der Anlagen für die Abwasserreinigung oder für die Abfallbewirtschaftung. Auch der Verkehrslärm beschäftigt uns intensiv. Wir haben den gesetzlichen Auftrag, die Bevölkerung vor Lärm zu schützen. Bis 2018 sind alle Kantons- und Gemeindestrassen bei Überschreitung der Lärmgrenzwerte zu sanieren. Um dieses Ziel zu erreichen, sind weitere Anstrengungen nötig. Derzeit profitieren erst 10 % der betroffenen Bevölkerung von Lärmschutzmassnahmen.

Ihr Amt für Umwelt ist mit 42 Stellen ausgestattet. Können Sie mit diesem Personalbestand alle Aufgaben erfüllen?

Nun, das sind immerhin 7 Stellen mehr als bei meinem Amtsantritt. Zudem steht uns heute etwas mehr Geld für Aufträge an Dritte zur Verfügung. Aber die Ressourcen sind eng bemessen, und wir setzen uns bei jeder Budget- und Sparrunde dafür ein, dass sie nicht beschnitten werden.

Als Präsident der Konferenz der kantonalen Amtsvorsteher kennen Sie auch die Verhältnisse in den anderen Kantonen. Sind die Ressourcen im Allgemeinen ausreichend?

Sie sind je nach Kanton ganz verschieden. Gewisse Kollegen haben mehr Handlungsspielraum als andere. Bei Vergleichen ist aber Vorsicht geboten. Die Umweltschutzämter sind sehr unterschiedlich organisiert, und ihre Pflichtenhefte sind nicht identisch. Grundsätzlich lässt sich aber sagen: Derzeit ist nicht die Sternstunde des Umweltschutzes. Zuoberst auf der politischen Agenda stehen Themen wie Energie oder Sicherheit.

«Mangelnde Ressourcen» und «geringe Akzeptanz der Vorschriften» wurden in der Vollzugsstudie des BAFU als Hauptgründe für Defizite bei der Umsetzung des Umweltrechts genannt. Besonders ausgeprägt sind die Mängel bei den Landschaften und den Biotopen. Klaus Ewald, emeritierter Professor für Natur- und Landschaftsschutz an der ETH Zürich, sieht hier gar einen «Vollzugsnotstand».

Da ich im Kanton Freiburg nicht für diesen Bereich zuständig bin und diese Thematik meist in einer anderen Fachkonferenz (Konferenz der Beauftragten für Natur- und Landschaftsschutz [KBNL], Anm. der Redaktion) diskutiert wird, muss ich auf Analysen von Dritten zurückgreifen. Ich denke, dass in der Vergangenheit bei einem Grossteil der Bevölkerung die Sensibilität für das Verschwinden intakter Landschaften und für den Artenschwund eher gering war - und damit auch der Druck auf die Politik. Man hat die Verluste nicht wahrgenommen oder nicht in einen Zusammenhang mit dem eigenen Wohlbefinden gesetzt. Wenn hingegen unsere Gesundheit oder die Sicherheit auf dem Spiel stehen, wie etwa beim Ausbruch des Rinderwahnsinns (BSE) oder bei kontaminierten Böden, dann fordert die Bevölkerung sofort Massnahmen, und in der Regel werden auch die dafür nötigen Gelder gesprochen.

Die Umfrage bei den Kantonen zeigt auch: Wenn Geld und Personal knapp sind, wird häufig auf Kontrollen verzichtet.

Kontrollen sind wichtig, ja unverzichtbar. Ebenso wichtig aber ist die Vorsorge bei der Planung. Werden bei einem Vorhaben die umweltrelevanten Aspekte bereits von Anfang an berücksichtigt und wird das Projekt schliesslich korrekt umgesetzt, ist das Kosten-Nutzen-Verhältnis sehr gut.

Die Kosten könnten auch gesenkt werden, wenn die Kantone die Kontrollen vermehrt an Verbände oder überkantonale «Kontroll-Pools» delegierten.

Viele Kantone arbeiten heute schon eng mit Verbänden zusammen. So konnten wir im Kanton Freiburg beispielsweise dank einer Vereinbarung mit der kantonalen Bauwirtschaftskonferenz die Kontrollen auf den Baustellen mit vernünftigem Aufwand ausweiten. Aber das ist nicht auf allen Gebieten möglich. Ausserdem sind die kantonalen Behörden dazu verpflichtet, den delegierten Vollzug zu überwachen. Auch überkantonale Kontroll-Pools sehe ich nicht in allen Fällen als Patentlösung. Die Kantonsbehörden sind meist näher an den Anlagenbetreibern; diese Nähe ist eine Stärke des föderalen Vollzugs.

In welchen Bereichen würde sich eine verstärkte Zusammenarbeit der Kantone lohnen?

Bei der Umweltbeobachtung sehe ich noch einiges Potenzial. Insbesondere bei Messungen können Synergien genutzt werden, wie die Beispiele «Ostluft» und «in-Luft» (überkantonale Luftqualitätsüberwachung, Anm. der Redaktion) zeigen. Wichtig ist auch der regelmässige Austausch von Fachwissen zwischen den Kantonen. Dafür gibt es spezielle Fachgruppen wie beispielsweise die Schweizerische Gesellschaft der Lufthygiene-Fachleute «Cercl’Air» oder die kürzlich geschaffene Gruppe «Cercle déchets» im Bereich Abfall und Ressourcen. Sie tragen dazu bei, dass das Umweltrecht effizienter umgesetzt wird.

Wie erleben Sie die Zusammenarbeit mit dem Bund?

Sie ist grundsätzlich gut. Wir wünschen uns aber eine noch bessere Abstimmung, insbesondere mit den Infrastrukturämtern des Bundes, welche die grossen, umweltrelevanten Bauwerke wie Nationalstrassen, Bahntrassees sowie Gas- und Hochspannungsleitungen zu verantworten haben. Wichtig ist für uns auch die Unterstützung durch die Fachabteilungen des BAFU. Die Zusammenarbeit ist für beide Seiten gewinnbringend: Die Kantone profitieren vom Fachwissen und vom landesweiten Überblick der Spezialistinnen und Spezialisten beim Bund, und das BAFU lernt durch die Kontakte mit den kantonalen Fachleuten die konkreten Vollzugsprobleme kennen.

Studie ortet Defizite im Vollzug

In welchen Bereichen funktioniert der Vollzug der Umweltnormen gut? Wo kommen die verantwortlichen Behörden ihren Aufgaben ungenügend nach? Und: Wie lassen sich die Mängel beheben? Diese Fragen sollte ein Bericht klären, der 2010 vom BAFU in Auftrag gegeben und von der Firma Interface durchgeführt wurde. Nun liegt die Studie «Stärkung des Vollzugs im Umweltbereich» vor. Sie basiert auf einer Online-Umfrage bei den Verantwortlichen der Kantone, auf bestehenden Vergleichsstudien und auf vertieften Interviews mit acht Kantonsbehörden sowie mit Vertretern der beiden Bundesämter für Strassen (ASTRA) und für Verkehr (BAV).

Die Analyse zeigt, dass die Defizite in bedeutsamem Umfang und auf allen Stufen des Vollzugs (Bund, Kantone und Gemeinden) auftreten - insbesondere in den «grünen» Themenbereichen Boden, Arten, Biotope und Landschaften. Etwas überraschend ist das hohe Defizit beim Gewässerschutz, einst eine Erfolgsgeschichte des Schweizer Umweltschutzes: «Offenbar ergeben sich hier neue Herausforderungen, die es zu bewältigen gilt», schreiben die Autoren der Studie. Zufriedenstellend funktioniert der Vollzug gemäss den Fachstellen der Kantone in den Bereichen Nichtionisierende Strahlung (Elektrosmog), Altlasten und Abfälle. Nicht bewertet wurden die Themen Wald und Gefahrenprävention. Auch hier funktioniert der Vollzug in der Regel gut.

Mangelnde Ressourcen und geringe Akzeptanz

Als Hauptgründe für die Vollzugsdefizite nennen die Kantonsvertreter mangelnde Ressourcen (Finanzen, Personal, Wissen) sowie die geringe Akzeptanz der Vorschriften bei den kantonalen politischen Behörden. Insbesondere in den Bereichen Landschafts- und Biotopschutz fehlen den Kantonsbehörden offenbar die nötigen Finanzmittel für Subventionen an Bewirtschaftende sowie für die Beratung und Information der Zielgruppen, um etwa einen Pflegevertrag abzuschliessen. Ressourcenprobleme ergeben sich auch, wenn ausserordentliche Aufgaben zu bewältigen sind, etwa bei Neuerungen in der nationalen Gesetzgebung oder bei neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen, die Anpassungen beim Vollzug erfordern. Auch lückenhafte oder fehlende Kontrollen, unzureichende Kompetenzen, das Fehlen von klaren Grenzwerten und Richtlinien sowie wenig griffige Sanktionsmöglichkeiten werden als Gründe aufgeführt.

Die Studie zeigt zudem, dass die Vollzugsdefizite in den Kantonen stark unterschiedlich ausgeprägt sind. In Bergkantonen etwa werden deutlich grössere Mankos festgestellt als in Talkantonen, und Kantone mit geringer Finanzkraft klagen eher über den Mangel an Ressourcen - was laut Studienleiter Stefan Rieder nicht folgenlos bleibt: «Häufig wird aus Ressourcenmangel auf Kontrollen verzichtet, welche für den Vollzug von Vorschriften entscheidend sind.»

Vorschläge für einen verbesserten Vollzug

In der Online-Umfrage sollten die Kantons- und Bundesstellen auch Vorschläge machen, wie sich der Vollzug verbessern lässt. Zuoberst in ihrer Gunst stehen, wenig überraschend, persuasive (auf Überzeugen ausgerichtete) Instrumente wie Beratungen, Informationen oder Vollzugshilfen. Anklang finden auch Massnahmen, welche die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Instanzen verbessern (z. B. Vernetzung, Erfahrungsaustausch, Unterstützung von Kooperationen). Wenig akzeptiert sind hingegen Zwangsmassnahmen wie Klagen, Weisungen, Ersatzvornahmen oder Kürzungen von Subventionen.

Im zweiten Teil der Studie schlagen die Autoren neue Massnahmen zur Optimierung des Vollzugs vor. Dabei setzen sie auf einen Mix aus bewährten und innovativen Instrumenten wie Peer-Reviews (Begutachtung durch Fachkollegen), Benchmarking (Vergleich zwischen den Kantonen) oder das Errichten von Kontroll-Pools.

Das BAFU will nun zusammen mit den Vollzugsbehörden vier dieser Massnahmen - Vergleich und Beurteilung, Verstärkung der Kontrolle, Zusammenarbeit der Vollzugsinstanzen und Vernetzung der Umweltpolitik - in neun Themenfeldern (u. a. Biotopschutz und Gewässerschutz, siehe Seiten 22 und 26) zur Stärkung des Vollzugs einsetzen. Ende 2016 wird geprüft, ob sich die Pilotprojekte auf andere Themenbereiche ausdehnen lassen oder ob sie neu auszurichten sind.

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Letzte Änderung 27.08.2014

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