14. Newsletter Programmvereinbarungen im Umweltbereich März 2015

Christine Hofmann, Vizedirektorin BAFU

Lernen aus der Evaluation der programmorientierten Subventionspolitik

Christine Hofmann, stellvertretende Direktorin, BAFU 

Auch wenn sich die Evaluation der programmorientierten Subventionspolitik nur auf die operative Umsetzung und damit auf Strukturen, Abläufe, Vorgaben und Vorlagen konzentrierte, so zeigen ihre Ergebnisse doch deutlich: Zum alten System der projektorientierten Subventionierung möchte niemand mehr zurück! Der Systemwechsel weg von der Subventionierung einer Vielzahl von Einzelprojekten hin zu mehrjährigen und kantonsübergreifenden Programmen mit Zielsetzungen auf der Leistungsebene und entsprechend globalisierter Bundessubventionen bewährt sich. Die Umsetzung dieser grundsätzlichen neuen Subventionsstrategie hat sich in nur wenigen Jahren gut eingespielt. Die Effizienzgewinne wurden von allen Seiten anerkannt. Darauf dürfen das BAFU und die Kantone zu Recht stolz sein!

Die programmorientierte Subventionsstrategie ist verbundenen mit einer neuen Partnerschaft von Bund und Kanton, die die strategische Führung dem Bund anheimstellt und die operative Verantwortung den Kantonen überlässt. An dieser Nahtstelle zwischen «strategisch» und «operativ» werden in den kommenden Jahren weitere Diskussionen zu führen sein. Was der Bund als strategisch bedeutsam einstuft, wird von den Kantonen ab und zu als operativ eingeschätzt - auch dies zeigt die Evaluation. Effektivität und Effizient der neuen Subventionspolitik messen sich aber letztlich daran, dass die richtigen Indikatoren zur strategischen Steuerung in den Programmvereinbarungen verankert und im Rahmen des Programmcontrollings überprüft werden. Die zunehmende Erfahrung mit der programm- und zielorientierten Subventionspolitik wird helfen, die «richtigen» und damit nur die strategisch wichtigen Indikatoren zu identifizieren und für die Programmsteuerung zu verwenden. Die Abteilungen des BAFU arbeiten deshalb kontinuierlich an der Weiterentwicklung der programmorientierten Subventionspolitik. Sie haben dabei bereits die übernächste Programmperiode ins Blickfeld genommen, denn das Ziel ist ein optimaler Einsatz der beschränkten Steuergelder zugunsten der Ziele der nationalen Politik im Bereich Umwelt und Naturgefahren.

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Evaluation der Umsetzung der programmorientierten Subventionspolitik

David Walker und Dr. Stefan Rieder, INTERFACE, Luzern

Im Hinblick auf die dritte Programmperiode 2016-2019 im Bereich Umwelt gab das Bundesamt für Umwelt BAFU eine Evaluation in Auftrag. Ziel war es, die Instrumente sowie die Strukturen und Prozesse der Programmvereinbarungen einer kritischen Beurteilung zu unterziehen und Vorschläge zur weiteren Optimierung des Systems der Programmvereinbarungen zu erarbeiten. Mit der Durchführung der Evaluation wurde die Firma Interface Politikstudien Forschung Beratung in Luzern beauftragt. Das Vorgehen der Evaluation gestaltete sich wie folgt:

• Dokumentenanalysen: Die zentralen Dokumente, insbesondere die Programmvereinbarungen, wurden einer Analyse unterzogen. Die Kriterien dazu wurden aus der theoretischen Literatur zu verwaltungsrechtlichen Verträgen abgeleitet.
• Interviews BAFU: Mit neun Mitarbeitenden des BAFU wurden leitfadengestützte Interviews geführt.
• Zwischenbericht 1: Im August 2014 wurden erste Zwischenergebnisse der Koordinationskommission Programmvereinbarungen (KoKo PV) des BAFU präsentiert und Vorschläge zur Verbesserung des Systems der Programmvereinbarungen diskutiert. 
• Gruppengespräche mit Kantonsvertretenden: Im Anschluss daran wurde in den Kantonen Zürich, Bern, Wallis und Jura je ein Gruppengespräch mit insgesamt 11 Personen geführt. Neben der Beurteilung des Systems der Programmvereinbarungen wurden mit den Kantonsvertretenden erste Verbesserungsvorschläge diskutiert.
• Online-Befragung: Die vorangegangenen Schritte bildeten die Grundlage für eine Online-Befragung bei allen Mitarbeitenden des BAFU und der Kantone, die sich mit Programmvereinbarungen im Bereich Umwelt befassen. Es wurden 280 Personen kontaktiert. 161 der eingegangenen Fragebogen konnten ausgewertet werden (Rücklaufquote von 58%). Inhalt der Online-Befragung war einerseits die Beurteilung der bestehenden Instrumente, Prozesse und Strukturen, andererseits hatten die Teilnehmenden die Möglichkeit, eigene Verbesserungsvorschläge zu formulieren.
• Zwischenbericht 2: Ende Februar 2015 wurde der KoKo PV ein zweiter Zwischenbericht vorgelegt.

Die Zufriedenheit mit dem System der Programmvereinbarungen bei den Mitarbeitenden des BAFU und der Kantone ist sehr gross. Beispielsweise gaben in der Online-Befragung 82% der Antwortenden aus den Kantonen und 89% der Antwortenden des Bundes an, dass sie eher bis sehr zufrieden mit dem System der Programmvereinbarungen sind. Einen wichtigen Beitrag zu dieser sehr hohen Zufriedenheit leistet der Umstand, dass die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen in allen Phasen einer Programmperiode in einer konstruktiven und angenehmen Atmosphäre stattfindet. Das grösste Potenzial ortet das Evaluationsteam bei der Umsetzung des Finanzausgleich-Leitgedankens. Wir empfehlen dem BAFU und den Kantonen, das Rollenverständnis - Bund strategische Steuerung, Kantone operative Umsetzung - ständig weiterzuentwickeln.

Der Schlussbericht zur Evaluation wird in den nächsten Wochen verfasst und sollte im April 2015 veröffentlicht werden.

Das Evaluationsteam möchte allen Personen danken, die einen Beitrag zum Gelingen dieser Evaluation geleistet haben.

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Programmvereinbarungen als Instrument zur Bekämpfung von Lärmimmissionen

Sophie Hoehn, Leitung Sektion Strassenlärm, Abteilung Lärm und NIS, BAFU 

Übermässiger Lärm schadet der Gesundheit (Schlafstörungen, Herz-Kreislauf-Beschwerden, Konzentrationsschwierigkeiten, Nervosität usw.), vermindert die Lebensqualität und verursacht hohe Kosten. In der Schweiz ist tagsüber jede fünfte und in der Nacht jede sechste Person an ihrem Wohnort schädlichem oder lästigem Verkehrslärm ausgesetzt. Der Verkehrslärm verursacht jährliche Kosten von ungefähr 1,8 Milliarden* (1,050 Mrd. Gesundheitskosten und 740 Mio. Wertverluste auf Immobilien).

Trotz der Fortschritte bei der Bekämpfung des Strassenlärms ist die Bevölkerung heute vielfach einer stärkeren Lärmbelastung ausgesetzt als vor 20 Jahren. Die wichtigsten Gründe dafür liegen im unablässig wachsenden Verkehrsaufkommen und im zunehmenden Schwerverkehr.

Die bisher umgesetzten Lärmschutzmassnahmen haben sich als wirksam, aber unzureichend erwiesen. Heute konzentriert sich die Lärmbekämpfung zunehmend auf Massnahmen zur Lärmprävention an der Quelle. Die wichtigste dieser Massnahmen ist der Einbau lärmarmer Strassenbeläge. Mit solchen Belägen lässt sich der Lärm dort vermindern, wo er entsteht. Ab einer Geschwindigkeit von etwa 35 km/h ist nämlich das Rollgeräusch der Pneus auf der Fahrbahn die stärkste Lärmquelle eines Automobils. Was die Lärmabsorption anbelangt, so kann die Differenz zwischen traditionellen Strassenbelägen und den leistungsfähigsten Flüsterbelägen (im Neu­zustand) bis 9 dB betragen. Dies entspricht der Wirkung, die eine Verminderung des Strassenverkehrs auf einen Achtel des aktuellen Stands hätte. Die empfundene Störung (subjektive Wahrnehmung des Lärms) wird umso stärker gemildert, als lärmarme Beläge gerade die sehr hohen Töne des Geräuschspektrums abschwächen.

Die Lärmabsorption nimmt jedoch nach einigen Jahren ab und die Beläge müssen häufiger ausgewechselt werden. Zudem sind sie im Durchschnitt kostspieliger als die herkömmlichen Beläge. Vor diesem Hintergrund erweisen sich Programmvereinbarungen als ausgesprochen wirksames Instrument, um die Kantone beim Einbau solcher Beläge finanziell zu unterstützen. Dank Programmvereinbarungen wurde vielerorts damit begonnen, lärmarme Strassenbeläge zu verwenden. Dies hat zu wachsendem Vertrauen in diese neue und sehr wirksame Technologie geführt, mit der zahlreiche Menschen geschützt werden können. Einige Kantone (namentlich in der Deutschschweiz) müssen erst noch überzeugt werden, aber wir sind diesbezüglich auf gutem Weg. Zudem zählen wir auf die dritte und letzte Programmperiode für den Lärmbereich, die wir nutzen wollen, um die Verlegung lärmarmer Strassenbeläge voranzutreiben.

Im Rahmen der Programmvereinbarungen werden weitere Massnahmen zur Bekämpfung des Strassenlärms an der Quelle unterstützt, zum Beispiel Geschwindigkeitsbeschränkungen und Verkehrsberuhigungen.

Die Programmvereinbarungen im Bereich des Strassenlärms laufen nur bis 2018, denn nach Ablauf der Sanierungsfrist der übrigen Strassen (nach Art. 17 und 21 LSV) werden dafür keine Bundesbeiträge mehr gewährt. Deshalb werden wir in dieser zweiten sowie in der anschliessenden dritten Programmperiode sehr intensiv darauf hinarbeiten, dass sich lärmarme Beläge als anerkannte Massnahme zur Bekämpfung des Strassenlärms in allen Kantonen durchsetzen. Ohne Programmvereinbarungen wäre es für uns sehr viel schwieriger, diese äusserst wirksame Massnahme zu unterstützen und zu propagieren.

*Ecoplan / Infras, Externe Kosten des Verkehrs 2010, Juni 2014

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Q&A 

Welcher Ablauf ist für die Programmverhandlungen 2015 vorgesehen?

Franziska Furrer, Zentrale Koordinationsstelle Programmvereinbarungen, BAFU

Der Ablauf der Programmverhandlungen zwischen Bund und den Kantonen gliedert sich grob in fünf Schritte:

• Vorgabe Bund: Als Einstieg in die Programmverhandlungen unterbreitet der Bund dem Kanton im Januar 2015 grobe kantons- und programmspezifische Rahmenvorgaben finanzieller und inhaltlicher Art. Die Vorgaben des Bundes für die Programmverhandlungen werden von den BAFU-internen Fachabteilungen entworfen und durch die Geschäftsleitung verabschiedet.
• Eingabe Kanton: Die Kantone erhalten die vom Bund gemachten Vorgaben und reichen anschliessend bis Ende März 2015 eine Offerte mit detaillierten Angaben zu ihrer geplanten Leistungserbringung (Leistungsindikatoren) ein.
• Erarbeitung der Verhandlungsmandate: Die Fachabteilungen des BAFU konsolidieren die von den Kantonen eingereichten Offerten zur geplanten Leistungserbringung. Dabei wird einerseits die inhaltliche Zweckmässigkeit kantonsintern und andererseits die Verteilung der Bundesgelder und Leistungserbringungen zwischen den Kantonen beurteilt. So erarbeiten die Fachabteilungen die Verhandlungsmandate (inkl. Leistungen je Leistungsindikator und Bundesgelder je Programmziel) zuhanden der GL, welche diese im Mai 2015 verabschiedet.
• Verhandlung zwischen Bund und Kanton: Die Verhandlungen zwischen Bund und den einzelnen Kantonen werden üblicherweise mit einer einzigen Verhandlungsrunde zwischen Mai und August 2015 durchgeführt. Bei Unstimmigkeiten kann eine zweite Verhandlungsrunde eingelegt werden, in welcher gegebenenfalls auch der/die Regierungsrat/-rätin des Kantons sowie der Direktor vom BAFU teilnimmt.
• Definitive Programmvereinbarungen: Die Programmverhandlungen enden mit dem definitiven Vertrag, welcher die geplante Leistungserbringung der Kantone und die dafür vom Bund vorgesehenen Mittel festhält. Die Verträge werden vom Direktor des BAFU sowie von den verantwortlichen Kantonsbeauftragten vor Jahresende 2015 unterzeichnet.

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News aus dem BAFU und aus den Kantonen

Der nächste Newsletter PV im Umweltbereich erscheint im Juli 2015. Anregungen dazu nimmt Franziska Furrer gerne entgegen

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Letzte Änderung 31.03.2015