Erfahrungen der Kantone mit der Umsetzung der Programmvereinbarungen
Welche Erfahrungen machen Sie mit den Programmvereinbarungen im Umweltbereich? Welche sind besonders positiv/negativ?
Jürg Fritschi, Forstingenieur Kantonsforstamt Kanton St. Gallen
Die Einführung der Programmvereinbarungen im Jahr 2008 brachte im forstlichen Subventionswesen einen grundlegenden Wechsel. Das alte, starre System mit festgelegten Subventionstatbeständen und fixen Beitragssätzen wurde durch flexiblere, zeitgemässe, gemeinsam ausgehandelte Leistungsvereinbarungen ersetzt. Die Erfahrungen mit dem neuen System sind durchwegs positiv. Besonders geschätzt werden die gemeinsame Festlegung der Leistungsziele auf partnerschaftlicher Basis, die Flexibilität bei der Festlegung der Ziele, die Messung der Zielerreichung mittels Indikatoren, die mehrjährige Umsetzungsdauer von vier Jahren und die Konzentration des Bundes auf die strategische Führung bzw. des Kantons auf die operative Umsetzung. Wünschenswert wäre, dass sich der Bund noch konsequenter auf seine Rolle als strategisches Führungsorgan konzentriert und die operative Umsetzung gänzlich den Kantonen überlässt.
Heinz Meier, Leiter Wasserbau Kanton St. Gallen
In unserer Abteilung sind wir verantwortlich für die Umsetzung der Programmvereinbarungen «Schutzbauten Wasser» und «Revitalisierungen». Nachdem wir nun in zwei Perioden Erfahrungen mit den Programmvereinbarungen sammeln konnten und die wichtigsten Anpassungen erfolgt sind, können wir eine erste Bilanz ziehen: Im Grundsatz hat das neue Finanzierungssystem für kleinere Projekte für uns klare Vorteile gegenüber den früheren Einzelverfügungen des BAFU. Die Entscheidungswege sind kürzer und einfacher; das Geld kann schneller gesprochen und auch ausbezahlt werden. Bewährt hat sich auch, dass gegenüber der ersten Programmvereinbarungsperiode die Abgrenzungskriterien zwischen Programmvereinbarungs- und Einzelprojekten nach oben angepasst wurden. Dadurch konnte die Anzahl der Programmvereinbarungsprojekte merklich erhöht werden. Für uns ist als Nachteil zu werten, dass die interne Budgetierung und Abrechnung etwas komplizierter geworden ist.
Jaroslav Misun, Leiter Bereich Wasserbau Kanton Basel-Landschaft
Im Kanton BL sind die Voraussetzungen relativ einfach. Der Wasserbau, Hochwasserschutz und Revitalisierungen liegen an allen öffentlichen Gewässern in der Zuständigkeit der kantonalen Fachstelle, Tiefbauamt Wasserbau. Somit ist für unsere Fachstelle der ganze Prozess einfach und die Erfahrungen damit positiv.
Generalsekretariat DDTE, Kanton Neuenburg
Generell eignen sich die Programmvereinbarungen gut zur Unterstützung der Kantone - und je nach Projekt auch der Gemeinden - bei der Umsetzung ihrer Zuständigkeiten, wie sie in den massgebenden gesetzlichen Grundlagen zur Umweltpolitik festgelegt sind. Im Zusammenhang mit der Programmvereinbarung im Bereich Schutzbauten und Gefahrengrundlagen heben wir die Qualität der Begleitung durch das BAFU und die Flexibilität des Amtes bei der Suche nach Lösungen hervor. Es ist stets Diskussionsbereitschaft vorhanden, um den Einsatz der verfügbaren Mittel zu optimieren. Die Erfahrungen sind auch bzgl. der Strassenlärmsanierung positiv. Massgeblich dazu beigetragen haben die guten Beziehungen zwischen den Mitarbeitenden der Abteilung Lärm des BAFU und der kantonalen Fachstelle. In Bezug auf die Programmvereinbarungen 04 und 07b warten wir ungeduldig darauf, dass die in den vergangenen Jahren geprüften Projekte endlich realisiert werden können. Das Engagement der Gemeinden in diesen Abläufen ist nicht selbstverständlich und wir sind dem Bund dankbar für seine nachhaltige Unterstützung auf technischer und finanzieller Ebene, für seine Flexibilität und sein Verständnis für unsere Anliegen. Was die Programmvereinbarungen bezüglich der Natur und der Biodiversität anbelangt, so werden diese ebenfalls als nötig und willkommen erachtet. Sie unterstützen nämlich die Waldarbeiten zugunsten der Biodiversität sowie der Bewirtschaftung und des Unterhalts der Schutzwälder. Die Zusammenarbeit mit dem BAFU ist sehr gut. Neben diesen positiven Aspekten gibt es auch einige Punkte im Rahmen der Umsetzung, die noch verbessert werden könnten. Die Definitionen der Arbeiten, die finanziert werden können, sind relativ klar. Jedoch lag die französische Version des Handbuchs bis jetzt jeweils erst mit Verspätung gegenüber der deutschen Fassung vor. Dies sorgte für einen gewissen Stress bei der Konsultation der Grundeigentümer zu den Massnahmen. Die Gesuchsformulare sind zudem unklar und zu wenig detailliert. Die Formulare müssten eine direkte Berechnung der von den Kantonen beantragten Beträge in Abhängigkeit von den angegebenen Arbeitseinheiten ermöglichen.
Zusammenfassend kann man sagen, dass die Informationen bezüglich der Erneuerung der Vereinbarungen relativ spät eintreffen, was eine besonnene Planung der neuen Programmperioden erschwert. Die Planung im Hinblick auf die Einreichung der Gesuche sowie die Verhandlungen haben zur Folge, dass der Startschuss für die neuen Perioden zwangsläufig mit einer gewissen Hast erfolgt. Im Bereich Natur- und Landschaftsschutz sind die gewählten Indikatoren nicht immer zweckmässig und die Berechnungsgrundlagen sind nicht genügend präzis. Wie lässt sich zum Beispiel die regenerierte Fläche eines Moors bewerten, wenn man die Entwässerungsgräben verfüllt? Dieser Mangel an Präzision ist zwar für einen einzelnen Kanton nicht unbedingt problematisch, könnte aber zu heiklen Interpretationen führen, wenn die Kantone miteinander verglichen werden.
Generalsekretariat DETA, Kanton Genf
Der Kanton Genf hat mehrere Programmvereinbarungen abgeschlossen, nämlich in den Bereichen Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung (WZVV), Wald, Natur- und Landschaft, Hochwasserschutz, Revitalisierungen von Gewässern und Strassenlärmsanierung. Insgesamt ist der Kanton Genf mit dem Instrument der Programmvereinbarungen zufrieden und betrachtet diese als wichtigen Fortschritt gegenüber dem früheren Subventionssystem: Sie erlauben eine bessere Koordination zwischen Bund und Kantonen bei der Festlegung der zu erreichenden Ziele und schaffen zugleich deutlich mehr Freiheiten bei der Verwendung der Mittel, die der Bund für die Erreichung dieser Ziele zur Verfügung stellt. Die Programmvereinbarungen erlauben eine gerechte Verteilung der Zuständigkeiten und Aufgaben, schaffen Flexibilität bei der Mittelverwendung und bieten genügend Spielraum, um die Umsetzungsmodalitäten zusammen mit den Eigentümern anzupassen. Indessen sind wir der Ansicht, dass die tabellarische Darstellung und die gewählten Indikatoren keine befriedigende Beobachtung und Berichterstattung durch die Kantone erlauben. Die Entwicklung der Formulare seit 2008 und die laufenden Gespräche mit dem Ziel, das Instrument zu verbessern, lassen hoffen, dass für die Periode 2020-24 eine bessere Lösung gefunden wird.
Viel Kopfzerbrechen bereiten die schweizweit einheitlichen Pauschalpreise für sämtliche durchzuführenden Massnahmen. Sie sollten in gewissen Fällen abgeschafft werden, insbesondere für Renaturierungsmassnahmen und Dienstleistungen. Zudem ist der Berechnungsmodus derzeit zu variabel und zu komplex, vor allem im Bereich Lärmschutz. Eine Vereinfachung und Stabilisierung wäre sinnvoll. Die Besuche der Mitarbeitenden des Bundes sind derzeit die besten Gelegenheiten, um die Programmfortschritte zu präsentieren. Zudem gewährleisten sie einen Erfahrungsaustausch, der beibehalten und sogar gestärkt werden sollte.
Schätzen Sie den administrativen Aufwand für die Programmvereinbarungen im Umweltbereich allgemein als verhältnismässig ein? Dies betrifft sowohl die Vertragsverhandlungen, als auch das jährliche Reporting.
Jürg Fritschi, Forstingenieur Kantonsforstamt Kanton St. Gallen
Alle forstlichen Programmvereinbarungen sind ähnlich aufgebaut. Zusammen mit dem für die betreffende Zeitperiode jeweils vom BAFU herausgegebenen Handbuch «Programmvereinbarungen im Umweltbereich» regeln sie die Zusammenarbeit der beiden Vertragspartner (Bund und Kanton). Wesentliche Elemente der gemeinsam ausgehandelten Programmvereinbarungen sind die Festlegung des Kreditrahmens (Zahlungsbereitschaft des Bundes) und der vom Kanton zu erbringenden Leistung (Leistungsindikatoren). Dank der Beschränkung auf das Wesentliche, weitgehend klarer Formulierungen und bisher einfacher aber effektiver Indikatoren können die Programmvereinbarungen sehr effizient, ohne einen grossen administrativen Aufwand, umgesetzt werden.
Bei den Vertragsverhandlungen in ihrer derzeitigen Form handelt es sich im Wesentlichen um die Differenzbereinigung vorgefasster Positionen und nicht um grundlegende Vertragsverhandlungen, wie sie aus anderen Bereichen des täglichen Lebens bekannt sind. Der ähnliche Aufbau aller forstlichen Programmvereinbarungen, die Beschränkung der Regelungen auf das Wesentliche sowie bekannte, verhältnismässig einfach zu bestimmende Indikatoren tragen dazu bei, dass der Kanton mit den derzeitigen Vertragsverhandlungen administrativ nur gering belastet wird.
In Bezug auf die Finanzdaten ist der Bund an den tatsächlich ausbezahlten Beiträgen interessiert. Das Rechnungsmodell des Kantons SG verlangt hingegen, dass die verpflichteten (passivierten) Beiträge verbucht werden. Aufgrund der unterschiedlichen Rechnungsmodelle von Bund und Kanton ist das Reporting der Finanzdaten im Forstbereich immer mit einem erheblichen Aufwand verbunden. Die Erhebung und das Reporting anderer sachbezogener Indikatoren verursachen dagegen nur einen verhältnismässig geringen administrativen Aufwand.
Heinz Meier, Leiter Wasserbau Kanton St. Gallen
Mit Ausnahme des oben erwähnten internen Mehraufwandes hält sich der administrative Aufwand (im Gegensatz zu unseren anfänglichen Befürchtungen) nun sehr in Grenzen.
Der Aufwand für die Vertragsverhandlungen ist von Programmperiode zu Programmperiode gesunken. Einerseits sind die Vorgaben des BAFU im Laufe der Zeit einfacher und klarer geworden, andererseits haben wir bei uns die Planung der Projekte so anpassen können, dass sie den Anforderungen an die Grundlagen für die Vertragsverhandlungen entsprechen.
Den administrativen Aufwand für das Reporting erachten wir als verhältnismässig. Die zur Verfügung stehenden Formulare erlauben es, die geforderten Angaben mit geringem Aufwand ans BAFU zu liefern. Wir senden jeweils ergänzende Angaben zu den Projekten mit, die auf laufend nachgeführten Tabellen beruhen. Dank einigen Anpassungen, die in den letzten Jahren vorgenommen wurden, sind wir jederzeit bereit, Angaben zum Erfüllungsstand der Vereinbarungen zu machen.
Jaroslav Misun, Leiter Bereich Wasserbau Kanton Basel-Landschaft
Der administrative Aufwand für Vertragsverhandlungen ist heute vertretbar und verhältnismässig. Bei den Vertragsverhandlungen zu Revitalisierungen ist unbedingt die Flughöhe zu bewahren. Auch der administrative Aufwand für das jährliche Reporting ist vertretbar und verhältnismässig, obwohl das Formular (Hilfsformular) komplex ist.
Generalsekretariat DDTE, Kanton Neuenburg
Der administrative Aufwand ist insgesamt verhältnismässig - wenn auch relativ gross. Dies betrifft insbesondere die Fülle der Informationen, die auf Ebene des Kantons zu handhaben ist, um die Kontrolle und Registrierung der durchgeführten Arbeiten zu gewährleisten. Das gilt umso mehr, als unsere allgemeinen administrativen Aufgaben immer mehr Zeit verschlingen. Für die neue Programmperiode muss deshalb eine administrative Vereinfachung angestrebt werden.
Der administrative Aufwand für die Vertragsverhandlungen ist verhältnismässig, wenn sich rasch eine Einigung finden lässt - und unverhältnismässig, wenn eine Neuverhandlung nötig ist. Der administrative Aufwand für das jährliche Reporting ist verhältnismässig. Dagegen ist das Excel-Formular für die periodische Umfrage zu kompliziert. Es wäre wünschenswert, dass das BAFU diese Tabelle vereinfacht. Man könnte noch präzisieren, dass die Zeit, in der das Reporting fällig wird, eine Rolle spielt: In diesem Zeitraum zu Beginn des Jahres müssen die kantonalen Verwaltungen nämlich auch andere Jahresberichte erstellen.
Generalsekretariat DETA, Kanton Genf
Der administrative Aufwand ist für jede Programmvereinbarung verschieden. In einigen Bereichen bewegt er sich in einem vernünftigen Rahmen, in anderen dagegen (Lärm- und Schallschutz, Natur- und Landschaftsschutz) ist er eher gross. Die verfügbaren Instrumente ermöglichen dem Kanton keine befriedigende und zweckmässige Berichterstattung, der Zeitaufwand und die übermittelten Informationen sind nicht adäquat, und die Komplexität des Modells für die Berechnung der Subventionen bringt einen hohen administrativen Aufwand mit sich.
Der Aufwand variiert nach Sektor. In den meisten Bereichen hält er sich dank der Kombination von Pauschalen und Beiträgen für Spezialprojekte im Rahmen. Beim NFA im Bereich Natur- und Landschaftsschutz sind teilweise Anpassungen möglich, beispielsweise, indem zwischen dem Programm für den Unterhalt (feste Beträge und Pauschalen) und demjenigen für andere Vorhaben (in Form von Projekten) unterschieden wird.
Abgesehen vom Bereich Lärm- und Schallschutz hält sich der administrative Aufwand insgesamt in einem vernünftigen Rahmen. So ist die Nachführung der Tabelle (jährliche Befragung) in Anbetracht der verfügbaren Ressourcen mit grossem Aufwand verbunden: Der Versand des Fragebogens an die Partner, die Entgegennahme der Antworten und die Produktion und Erfassung der Daten verursacht jedes Jahr einen Arbeitsaufwand von rund 200 Stunden.
Welches Weiterentwicklungspotenzial sehen Sie für die Programmvereinbarungen im Umweltbereich? Wo sehen Sie Bedarf für Verbesserungen?
Jürg Fritschi, Forstingenieur Kantonsforstamt Kanton St. Gallen
Die Programmvereinbarungen und die aktuellen Indikatoren haben sich bei der Umsetzung der forstlichen Aufgaben grundsätzlich bewährt. Verbesserungspotenzial sehen wir insbesondere in nachstehenden Punkten, die den Vollzug der Verbundaufgabe Wald erleichtern, ohne dass Qualitätseinbussen befürchtet werden müssten:
- Damit die forstlichen Verbundaufgaben weiterhin möglichst effizient und effektiv erfüllt werden können, ist eine gewisse Konstanz der Rahmenbedingungen notwendig. Die Programmvereinbarungen (mit ihren aktuellen Indikatoren) sind deshalb in der bisherigen Form weiterzuführen und nicht ständig zu ändern oder auszubauen.
- Vorstellbar ist, dass die derzeit verschiedenen forstlichen Programmvereinbarungen dereinst durch eine einzige abgelöst werden.
- In Bezug auf die Finanzen ist eine grössere Durchlässigkeit zwischen den verschiedenen Produkten bereits heute wünschenswert.
- Die noch konsequentere Konzentration des Bundes auf die strategische Führung sollte ihren Niederschlag auch im Handbuch «Programmvereinbarungen im Umweltbereich» finden. Durch den Verzicht auf Regelungen, welche in die operative Umsetzung eingreifen, könnte das Handbuch weiter entschlackt und vereinfacht werden.
Heinz Meier, Leiter Wasserbau Kanton St. Gallen
Insbesondere im Bereich der Revitalisierungen fehlen uns die personellen Ressourcen, um die Möglichkeiten dieser Programmvereinbarung besser ausschöpfen zu können. Wünschenswert wäre es aus unserer Sicht, wenn die notwendigen personellen Ressourcen ebenfalls aus der Programmvereinbarung mitfinanziert werden könnten.
Jaroslav Misun, Leiter Bereich Wasserbau Kanton Basel-Landschaft
Der Umfang und die Komplexität der Formulare dürfen in Zukunft nicht weiter zunehmen!
Generalsekretariat DDTE, Kanton Neuenburg
Die Schwierigkeiten bei der Behandlung der Geschäfte im Rahmen der Programmvereinbarungen hängen eher mit den verfügbaren kantonalen Ressourcen zusammen als mit der Handhabung der Programmvereinbarungen.
Nehmen wir die Programmvereinbarung zum Lärm- und Schallschutz als Beispiel: Die Programmvereinbarungen sollten bis 2018 abgeschlossen werden. Dieses Datum fällt mit der gesetzlichen Frist zur Lärmsanierung der Strassen zusammen, wie sie in der LSV festgelegt ist. Nun muss die Strassenlärmsanierung aber auch nach 2018 eine gemeinsame Aufgabe bleiben. In diesem Sinne würde die Weiterführung der finanziellen Bundesbeiträge, zum Beispiel in Form von zusätzlichen Programmvereinbarungsperioden, den Strasseneigentümern einen echten Anreiz bieten, um weiterhin in Lärmschutzmassnahmen zu investieren.
In gewissen Programmen könnte auch eine Verlängerung der Laufzeit der Programmvereinbarungen die Kantone darin unterstützen, die gesteckten Ziele zu erreichen. Ämter und Behörden sind schwerfällig, besonders auf Gemeindeebene. Zusätzlich erschwert wird die Aufgabe durch personelle Veränderungen innerhalb der Politik. Eine Vereinbarungsdauer von sechs Jahren wäre sinnvoll.
Wichtig wäre zudem eine raschere Kommunikation hinsichtlich der im Vorfeld einer neuen Periode berücksichtigten Arbeiten; eine klarere Gestaltung der Gesuchsblätter, die eine eindeutige Darstellung der beantragten Beträge und der zu erbringenden Leistungen ermöglichen würde, sowie mehr Spielraum bei der Definition der kantonalen Prioritäten, was die Berücksichtigung der in den Kontrollumfragen festgestellten Punkte erleichtern würde. Zudem wäre es gut, wenn nach jeder Programmperiode «best practise» identifiziert und anerkannt werden könnten.
Ausserdem wäre eine Verbesserung jener Tabellen wünschenswert, die als Grundlage für die Erarbeitung der Programmvereinbarung dienen, sowie der Reporting-Tabellen - ideal wäre eine integrale Tabelle. Ein letzter Vorschlag wäre, Budgettransfers innerhalb der Programmvereinbarungen mit Bezug zum Wald zu erleichtern - oder gar die Zusammenfassung der Bereiche Waldbewirtschaftung, Schutzwald und Waldbiodiversität in einer einzigen Programmvereinbarung.
Generalsekretariat DETA, Kanton Genf
Die Antwort fällt je nach Bereich unterschiedlich aus. Im Bereich Wasservogelschutzgebiete haben die Programmvereinbarungen einen Reifegrad erreicht, der grössere Änderungen überflüssig macht. Dennoch sind die Verhandlungen und der Austausch über die unterschiedlichen Erwartungen des Bundes und des jeweiligen Kantons beizubehalten. Für uns ist auch die kantonsübergreifende Koordination (namentlich mit dem Kanton Waadt) wichtig, die durch diese Vereinbarungen abgedeckt wird.
Im Bereich Wald würde die Zusammenfassung der Programme Waldbiodiversität, Waldwirtschaft und Schutzwald in einer einzigen Programmvereinbarung vieles vereinfachen und das Verständnis der Instrumente bei den Waldbesitzern verbessern. Gleichzeitig könnte die Umsetzung noch besser an die realen Gegebenheiten in der Praxis angepasst werden.
Beim Hochwasserschutz und im Bereich Natur- und Landschaftsschutz liegt die Hauptschwierigkeit darin, dass die umzusetzenden Massnahmen grenzüberschreitend sind. Die kantonsspezifischen Eigenheiten und der grenzüberschreitende Charakter sollten besser berücksichtigt werden. Der Kanton Genf ist zu über 95 Prozent von französischem Staatsgebiet umschlossen. Dort befinden sich zahlreiche wichtige Lebensräume und Arten, und die meisten Fliessgewässer entspringen auf französischem Boden. Zudem wäre mehr Flexibilität bei der Prioritätensetzung wünschenswert. Der Entscheid, Anträge für grenzüberschreitende Vorhaben als Einzelanträge zu behandeln, verursacht zuweilen unverhältnismässigen Aufwand in Relation zum Projekt. Die Vereinbarungen, die von dieser Problematik betroffen sind, sollten auf die erzielten Fortschritte im Hinblick auf die Zielerreichung ausgerichtet sein, damit die Kohärenz des gesamten Programms gestärkt wird. Angesichts der laufenden Entwicklung des Praxiswissens, welches hauptsächlich von den Kantonen stammt und in die Datenbanken der nationalen Daten- und Informationszentren einfliesst (Info Species), und in Anbetracht der in der Strategie Biodiversität Schweiz und dem dazugehörenden Aktionsplan geäusserten Absicht des Bundes, eine ökologische Infrastruktur aufzubauen, dürften die Prioritäten in den kommenden Jahren klarer werden.
Bei der Abschätzung der Beträge, die für die Erreichung der Ziele bereitgestellt werden, sind weitere Fortschritte nötig, insbesondere in Bezug auf die Pauschalen. Die wichtigste Frage ist aber nach wie vor, welchen Anteil an finanziellen Ressourcen der Bund mit Blick auf den Umfang der Aufgaben und Massnahmen bereitstellt, die im Rahmen der Programmvereinbarungen auf die Kantone übertragen werden.
Auch eine vermehrt landesweit ausgerichtete Sichtweise bei der Zuweisung von Aufgaben, namentlich bei den Innovationen und Chancen, bietet sich als vielversprechender Ansatz an, um die Erfahrung und das Know-how den anderen Kantonen verfügbar zu machen und auf diese Weise die derzeit noch ungenügenden Mittel optimal zu nutzen.
Zudem muss der Prozess namentlich im Hinblick auf die Programmvereinbarung im Bereich Natur- und Landschaftsschutz vereinfacht und effizienter gestaltet werden. Diskussionen dazu sind im Gange, und nach den ersten Gesprächen zeichnet sich eine befriedigende Lösung für die kommende Programmvereinbarung für den Zeitraum 2020-2024 ab.
Im Bereich Lärm- und Schallschutz wäre ein vereinfachter und stabiler Berechnungsmodus wünschenswert. Auch die Tabelle für die jährliche Umfrage sollte innerhalb einer Periode nicht verändert werden (Hinzufügen bzw. Verschieben von Spalten usw. in der Excel-Tabelle).
