18. Newsletter Programmvereinbarungen im Umweltbereich Juli 2017


Auswertungen der zweiten Programmperiode

Porträt Franziska Furrer
Franziska Furrer, Leiterin Zentralen Koordinationsstelle

Franziska Furrer, Zentrale Koordinationsstelle Programmvereinbarungen, BAFU

Mit dem Abschluss des Nachbesserungsjahres 2016 konnte die zweite Programmperiode 2012–2015 vollständig abgeschlossen werden.[1] Eine erste Auswertung der BAFU-internen Datenbank zu den Programmvereinbarungen kommt zu folgenden Ergebnissen: Das BAFU und die 26 Kantone haben zu Beginn der zweiten Programmperiode in den elf Themenbereichen insgesamt 251 Programmvereinbarungen mit Bundesbeiträgen von rund 957 Mio. CHF abgeschlossen. Bis Ende 2015 wurden Bundesbeiträge im Umfang von rund 910 Mio. CHF an die Kantone ausbezahlt (vgl. Darstellung 1). Ergänzt mit den Beiträgen der Kantone konnten mit diesen Mitteln unter anderem folgende Leistungen erbracht werden: Bei rund 57’000 Personen konnte die Belastung durch Strassenverkehrslärm unter den Immissionsgrenzwert reduziert werden; rund 37’000 Hektaren Schutzwald wurden gepflegt; rund 23’000 Hektaren Waldreservate wurden vertraglich gesichert; für fast 83 Mio. CHF wurden Revitalisierungsprojekte von Gewässern umgesetzt; für 505 Mio. CHF wurden Schutzbauten und technische Massnahmen in den Bereichen Hochwasser und Wald ausgeführt; rund 33’000 Hektaren Jungwaldflächen wurden gepflegt; in den Wildtierschutzgebieten wurde die Aufsicht sichergestellt; rund 126’000 Hektaren Biotope und Lebensräume von regionaler und lokaler Bedeutung wurden gepflegt. In Pärken von nationaler Bedeutung wurde mit verschiedenen Projekten Natur und Landschaft aufgewertet, die nachhaltig betriebene Wirtschaft gestärkt und diverse Bildungsangebote durchgeführt. In den Stätten des UNESCO-Weltnaturerbes wurden deren aussergewöhnliche universelle Werte erhalten, vermittelt und in Wert gesetzt. 

Diese eindrücklichen Zahlen sind Beleg für die grossen Leistungen, welche Kantone, Gemeinden, Grund- und Werkeigentümer sowie Dritte mithilfe der Bundes- und Kantonsbeiträge erbracht haben.

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Darstellung 1: Gegenüberstellung der ursprünglich vereinbarten Bundesbeiträge mit der Summe der am Ende der zwei-ten Programmperiode 2012–2015 ausbezahlten Bundesbeiträge.

Während der Vereinbarungsdauer von vier Jahren können sich – insbesondere im Umweltbereich – die Rahmenbedingungen derart verändern, dass die bei der Unterzeichnung der Programmvereinbarung vereinbarten Leistungen nicht, nur erschwert oder sogar leichter erfüllt werden können. Für diesen Fall sieht das System der Programmvereinbarungen vor, dass im Einverständnis mit dem BAFU alternative Leistungen erbracht, Programmvereinbarungen ergänzt oder Bundesbeiträge zurückbezahlt werden können. Durch «Ergänzungen» der Programmvereinbarungen wurden in der zweiten Programmperiode die zu Beginn vereinbarten Bundesbeiträge einerseits um 46 Mio. CHF erhöht und andererseits um 93 Mio. CHF reduziert (Differenz -47 Mio. CHF). Mit diesem System verfügen das BAFU und die Kantone über die Möglichkeit, Mittel von Kantonen, welche die vereinbarten Leistungen nicht erbringen können, an jene Kantone zu transferieren, welche mehr als die ursprünglich ausgehandelten Leistungen zu erbringen vermögen.

Am Ende der zweiten Programmperiode haben die Kantone Rückzahlungen im Umfang von rund 47 Mio. CHF vorgenommen. Zurückbezahlt wurden Mittel vor allem in folgenden Programmen: 16 Mio. CHF im Programm Lärm- und Schallschutz, 14 Mio. CHF im Programm Revitalisierungen und 9 Mio. CHF im Programm Schutzbauten gemäss Bundesgesetz über den Wasserbau WBG und 5 Mio. CHF im Programm Schutzbauten gemäss Bundesgesetz über den Wald WaG (vgl. Darstellung 2). In diesen Programmen verzögern sich die geplanten Projekte oft, vor allem aufgrund von Einsprachen.

Das Controlling der Programmvereinbarungen von BAFU und Kantonen erfolgt nach dem Grundsatz der Partnerschaft und umfasst zwei Elemente: Erstens reichen die Kantone jährlich für jede Programmvereinbarung einen Jahresbericht beim BAFU ein. Die Jahresberichte enthalten Informationen zum Programmfortschritt (Soll-Ist-Vergleich der Leistungsindikatoren) und zu den eingesetzten finanziellen Mitteln. Zweitens überprüfen Mitarbeitende der Fachabteilungen des BAFU mittels einer bis zwei Stichproben während der Programmperiode in jedem Kanton die Qualität der Umsetzung der vereinbarten Leistungen. Die abschliessende Auswertung der Jahresberichte zeigt, dass alle Vereinbarungen in allen Programmen erfüllt oder sogar übererfüllt wurden. Besonders hoch ist der Erfüllungsgrad in den Programm Schutzwald und Biodiversität im Wald.

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Darstellung 2: Erhöhung und Reduktion der Bundesbeträge aufgrund von Ergänzungen der Programm-vereinbarungen sowie Rückzahlungen von Bundesbeiträgen in der zweiten Programmperiode 2012–2015.

Die Programmvereinbarung «Pärke von nationaler Bedeutung» als Instrument für Landschaftsaufwertung und nachhaltige Regionalentwicklung

Simone Remund, Programmverantwortliche, Sektion Ländlicher Raum, Abteilung Arten, Ökosysteme, Landschaften, BAFU

Die Pärke von nationaler Bedeutung sind Modellregionen für eine nachhaltige Entwicklung. Sie zeichnen sich aus durch schöne Landschaften, eine reiche Biodiversität und hochwertige Kulturgüter. Auf dieser Basis sind die Parkgemeinden zusammen mit der Bevölkerung und den Kantonen bestrebt, diese Werte zu erhalten und für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung ihrer Regionen weiter zu steigern und nachhaltig zu nutzen. Der Bund fördert die Errichtung und den Betrieb der Schweizer Pärke seit dem 1. Dezember 2007.Ein dynamisches System


Ein Förderinstrument mit mehreren Elementen

Immer mehr Schweizer Gemeinden orientieren sich an den Prinzipien der nachhaltigen Entwicklung. Regionen, die ein besonders wertvolles Kapital an erhaltenswerten Landschaften, Schutzgebieten und Kulturdenkmälern aufweisen, gibt der Bund die Möglichkeit, Park von nationaler Bedeutung zu werden. Entscheidend ist, dass die Bevölkerung, die Gemeinden und die Kantone diese Entwicklung wollen, aktiv unterstützen und sich finanziell beteiligen. Denn der Bund unterstützt Pärke erst, wenn sie die Anforderungen an die Natur- und Landschaftswerte erfüllen, die demokratische Legitimation gegeben ist, die Ziele des Parks in einer Charta festgelegt und der Park räumlich und finanziell langfristig gesichert ist.

Die Schweizer Pärke sind nicht nur für ihre Bevölkerung ökologischen, ökonomischen und sozialen Nutzen. Auch die Besucherinnen und Besucher, die Kantone und der Bund profitieren von den Leistungen, welche die Pärke erbringen. Charakteristische Landschaften tragen zum körperlichen und seelischen Wohlbefinden der Menschen und zur regionalen Wohlfahrt bei. Gleichzeitig leisten die Pärke einen Beitrag zur Strategie Biodiversität Schweiz und der Landschaftsstrategie des BAFU, indem sie die Vielfalt an Tier- und Pflanzenarten, deren natürliche Lebensräume und die nachhaltige Nutzung der Landschaft fördern.

Der Bund fördert neben dem Schweizerischen Nationalpark drei Kategorien von Pärken von nationaler Bedeutung. Jede dieser Kategorien ist auf das Potenzial der Region, auf die Bedürfnisse der Bevölkerung und die Möglichkeiten einer nachhaltigen Nutzung ausgerichtet: 

  • Nationalpärke weisen eine grössere Kernzone auf, die der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt unberührte Lebensräume bietet und der freien Entwicklung der Natur dient. Eine Umgebungszone puffert störende Einflüsse ab. Diese dient ebenfalls der naturnahen Bewirtschaftung der Kulturlandschaft, der nachhaltigen Nutzung der Ressourcen, der Erholung, der Umweltbildung sowie der wissenschaftlichen Forschung.

  • Regionale Naturpärke sind besiedelte, ländliche Gebiete, die sich durch hohe Natur-, Landschafts- und Kulturwerte auszeichnen. Sie fördern die Qualität von Natur und Landschaft ebenso wie eine nachhaltige Entwicklung der regionalen Wirtschaft.

  • Naturerlebnispärke sind Gebiete in der Nähe dicht besiedelter Räume, die in ihrer Kernzone der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt unberührte Lebensräume bieten. Die Kernzone ist durch eine Übergangszone vor negativen Einflüssen geschützt. Diese eröffnet vielfältige Bildungs-, Erlebnis- und Erholungsmöglichkeiten und leistet einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der Lebensqualität der Bevölkerung. 

Die drei Instrumente der Pärkepolitik

Sind die Voraussetzungen als Park erfüllt, fördert das BAFU die Pärke mittels Parklabel, Finanzhilfen und Produktelabel.

Mit der Verleihung des Parklabels anerkennt das BAFU den Park für zehn Jahre als Park von nationaler Bedeutung. Auf Gesuch hin und nach bestandener Evaluation durch das BAFU wird die Anerkennung für eine weitere 10-Jahresperiode verlängert.

Die Finanzhilfen unterstützen die Kantone darin, die Leistungen zu erfüllen, welche sie mit dem Bund in der Programmvereinbarung festgelegt haben.

Mit dem Produktelabel darf die Parkträgerschaft nach vorgängiger unabhängiger Zertifizierung Waren und Dienstleistungen von Anbietern auszeichnen, die einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Parks leisten.

Umsetzung und Steuerung

Die gesetzlichen Grundlagen, das heisst, das Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) und die Pärkeverordnung (PäV), legitimieren das BAFU, Finanzhilfen zur Förderung der Pärke nach Qualität und Umfang der angebotenen Leistung zu bemessen. Mit der fortschreitenden Konsolidierung der Pärke in ihren Regionen konnten diese ihre Leistungen sowohl hinsichtlich Umfang wie Qualität in den letzten Jahren stetig verbessern. Um diesem dynamischen System Rechnung zu tragen, wurde ein Bemessungssystem entwickelt, welches die jeweils besten Leistungen mit der höchsten Summe an Finanzhilfen fördert. Die Bemessung erfolgt über ein Punktesystem, mittels welchem die angebotenen Leistungen innerhalb der einzelnen Programmziele bewertet werden. Dieses System bietet starke Anreize für die kontinuierliche Verbesserung der Leistungen und gleichzeitig hat der Bund ein hohes Mass an Steuerungsmöglichkeiten. Dies erfolgt z.B. über eine höhere Gewichtung von Leistungen zu Gunsten national prioritärer Zielsetzungen. Gleichzeitig ist mit diesem System gewährleistet, dass die verfügbaren Mittel unabhängig von der Anzahl Gesuchsteller und dem Umfang der Leistungen vollständig ausgeschöpft werden können. Der Bundesbeitrag beträgt maximal 50% des Budgets der Pärke, eine Ausnahme bilden Nationalpärke, hier beteiligt sich der Bund in der laufenden Programmperiode 2016–2019 mit maximal 60%.

Eine Spezifität des Programms ist die tripartite Zusammenarbeit zwischen dem BAFU, den für die Pärke zuständigen kantonalen Fachstellen und den Parkträgerschaften. Letztere erarbeiten die Gesuchsunterlagen mit der umsetzungsreifen Planung für jeweils vier Jahre. Die Kantone treten gegenüber dem BAFU als Gesuchsteller auf; die Verhandlungen über die Programmvereinbarung wird tripartit geführt. Da die einzelnen Pärke sehr unterschiedliche Ausgangslagen haben und dadurch bedingt spezifische Leistungspakete ausarbeiten, wird pro Park eine Programmvereinbarung abgeschlossen. Bei Pärken, deren Gebiet sich über mehrere Kantone erstreckt, übernimmt ein Kanton die Federführung und ist damit auch Vertragspartner des BAFU in der Programmvereinbarung.

Rück- und Ausblick

Seit der Inkraftsetzung der gesetzlichen Grundlagen haben bisher 15 Pärke ihren Betrieb aufgenommen (ein Naturerlebnispark, 14 regionale Naturpärke). Drei weitere befinden sich in Errichtung (je ein Naturerlebnispark, regionaler Naturpark und Nationalpark). Die Umsetzung der Pärkepolitik wurde von Anbeginn auf den nationalen Finanzausgleich (NFA) ausgerichtet und mit dem oben dargelegten System entsprechend konzipiert. Die erste Programmperiode 2008–2011 hatte Pilotcharakter. Seither wurde dieses System gemeinsam mit den Kantonen und den Parkträgerschaften für jede Programmperiode weiterentwickelt und von der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) 2015 ohne Auflagen gewürdigt. Die Pärke von nationaler Bedeutung geniessen eine hohe Akzeptanz und Wertschätzung sowohl in ihren Regionen wie auch auf nationaler Ebene. Dies zeigt sich nicht zuletzt am 2014 vom eidgenössischen Parlament gefällten Entscheid, die Bundesmittel zur Förderung der Pärke von 10 auf 20 Mio CHF zu erhöhen. Dank der hohen Flexibilität des Bemessungssystems konnten die damit verbundenen gesetzlichen Aufträge problemlos umgesetzt werden.


Termine betreffend die vierte Programmperiode (2020-2023)

Lukas Berger, Abteilung Recht

Wie sieht der Fahrplan auf die vierte Programmperiode 2020–2023 aus? Im Januar 2020 startet die vierte Programmperiode. Dafür sind in den kommenden Monaten bereits die ersten Vorbereitungsarbeiten zu erledigen:

  • Überarbeitung des Handbuchs: Das Handbuch für die vierte Programmperiode wird im BAFU bis Ende des laufenden Jahres überarbeitet. Nach erfolgter Übersetzung findet die Anhörung der Kantone zwischen April und Juli 2018 (4 Monate) statt. Ende November 2018 wird die definitive Version des Handbuches vorliegen.

  • Programmverhandlungen: Ende November 2018 teilt das BAFU den Kantonen die Programmvorgaben mit. Die Kantone haben anschliessend bis Ende März 2019 Zeit, ihre Eingaben einzureichen. Die Verhandlungsrunde findet zwischen Mai und August 2019 statt. Damit werden die Programmvereinbarungen rechtzeitig zu Beginn der vierten Programmperiode im Januar 2020 vorliegen.

News aus dem BAFU und den Kantonen

Kürzungen im Finanzplan des Bundes

Daniel Lehmann, Chef Sektion Finanzen und Controlling

Nach der Aktualisierung der Finanzpläne des Bundes 2018–2020 und der Berücksichtigung des Volksentscheids zur USR III verbleiben in den Jahren 2018 bis 2020 strukturelle Defizite von mehreren hundert Mio. CHF. Der Bundesrat hat deshalb für die kommenden Jahre eine Reihe von Entlastungsmassnahmen beschlossen:

  • eine Teuerungskorrektur im Umfang von 3 Prozent (rund 500 Mio. CHF)

  • Kürzungen von jährlich 150 Mio. CHF im Eigenbereich

  • Kürzungen gemäss Massnahmenvorschläge und zusätzliche gezielte Kürzung der Ausgabenplafonds (rund 200 Mio. CHF)

Für die laufende Periode (2016–2019) sollten diese Kürzungen aus heutiger Sicht keine Auswirkungen auf die abgeschlossenen Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen haben. Sie könnten jedoch in einem gewissen Masse den finanziellen Handlungsspielraum für die Programmperiode 2020–2023 beeinflussen.

Ankündigung Informationsveranstaltung

Zum dritten Mal organisiert das BAFU für die Kantone eine Veranstaltung zum Thema Programmvereinbarungen im Umweltbereich. Der Fokus der dritten Veranstaltung wird auf dem Austausch zwischen den Kantonen und zwischen den einzelnen Programmvereinbarungen liegen.

Die für die Abwicklung der Programmvereinbarungen zuständigen Personen sowie die betroffenen kantonalen Fachabteilungen erhalten zu einem späteren Zeitpunkt eine entsprechende Einladung. Die Veranstaltung findet am 25. Januar 2018 in Bern statt.

Nächster Newsletter

Der nächste Newsletter PV im Umweltbereich erscheint im November 2017. Anregungen dazu nimmt Franziska Furrer gerne entgegen: nfa@bafu.admin.ch

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Letzte Änderung 26.07.2017

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