15e bulletin d’information sur les conventions-programmes conclues dans le domaine de l’environnement novembre 2015

Christine Hofmann
Christine Hofmann, directrice suppléante de l'OFEV

Bilan intermédiaire et perspectives de la politique environnementale axée sur des programmes

Christine Hofmann, directrice suppléante de l’OFEV

Fin 2015 marquera déjà l’échéance de la deuxième période quadriennale de la politique de subventionnement axée sur des programmes dans le domaine de l’environnement. L’année suivante sera consacrée, si nécessaire, aux améliorations concernant la réalisa-tion des objectifs de la deuxième période et correspondra, dans le même temps, au début de la troisième période. En d’autres termes, la politique de subventionnement axée sur des programmes et ses procédures sont désormais ancrées dans le quotidien des administrations fédérales et cantonales chargées de l’environnement. Comme l’a montré l’évaluation 2014/2015, personne ne souhaite plus revenir à l’ancien système de subventions de projets individuels axé sur les coûts, dont les procédures paraissent, avec le recul, inefficaces, trop restrictives et trop coûteuses.

Mais les huit dernières années n’ont pas seulement permis le rodage de la politique de subventionnement axée sur des programmes. L’expérience tirée de cette période de transformation nous a également apporté des enseignements sur certains aspects fondamentaux du pilotage stratégique dans le domaine de l’environnement.

  • Indicateurs de réalisation d'objectifs :  Les évolutions environnementales constituent des processus longs, notamment lors-qu'elles concernent la forêt ou la biodiversité. L'efficacité des mesures correspondantes n'est donc perceptible que de façon différée. C'est pourquoi il n'est souvent pas possible de définir des indicateurs de réalisation d'objectifs faisant référence au résultat. Les conventions-programmes conclues dans le domaine de l'environnement contiennent ainsi avant tout des indicateurs de réalisation de prestations liés à des exigences de qualité, conformément à l'hypothèse qu'une mesure qualitativement élevée produira forcément un résultat. Le développement des indicateurs se poursuit par ailleurs en parallèle, à partir des enseignements tirés.

  • Sécurité de la planification : Dans certains domaines de l'environnement, il est souvent difficile de planifier l'avenir. Un hiver avalancheux peut imposer des exploitations forcées en forêt et le report d'interventions programmées et convenues en forêt protectrice. Des crues peuvent détruire des ouvrages de protection et remettre totalement en cause des programmes de mesures à long terme. C'est pourquoi les conventions-programmes quadriennales à l'échelle cantonale offrent des marges de manœuvre en matière de délais et de localisations. Dans certains cas, elles peuvent même être renégociées et adaptées. La Confédération et les cantons ont ainsi su se montrer flexibles au cours des dernières années.

  • Coordination entre la Confédération et les cantons : L'objectif de la politique de subventionnement axée sur des programmes dans le domaine de l'environnement est d'élargir la marge de manœuvre des cantons pour la réalisation opérationnelle d'objectifs stratégiques. Mais cela suppose en retour une certaine flexibilité de la part des cantons également, en particulier concernant le report de ressources financières d'une année à l'autre.

  • Mise en application de l'expérience acquise : Les échéances en matière de politique de subventionnement axée sur des programmes sont fixées à quatre ans. L'expérience tirée des premières périodes de programmes a montré que la préparation d'une nouvelle période, y compris la révision des ordonnances et du manuel et la négociation des conventions-programmes entre la Confédération et les cantons, prenait environ deux ans. Les enseignements d'une période ne peuvent donc généralement pas être appliqués dès la période suivante. Le nouveau système de la politique de subventionnement axée sur des programmes est flexible, mais à moyen terme seulement.

On peut donc considérer que, globalement, la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT) a non seulement produit une politique de subventionnement foncièrement nouvelle dans le domaine de l'environnement mais qu'elle a également permis de tirer de nombreux enseignements essentiels quant au pilotage stratégique dans le domaine de l'environnement et audelà. Nous poursuivrons dans ce sens au cours des prochaines années.


Séminaire de recherche sur la mise en œuvre de la RPT dans le domaine de l’environnement, Université de Lausanne (cursus Politique et management publics)

Barbara Haering, econcept SA, chargée de cours à l’UNIL

Dans le cadre d’un séminaire de recherche de trois jours, en mai 2015, une quarantaine d’étudiants préparant le master en « Politique et management publics » de l’Université de Lausanne s’est intéressée à la mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT) dans le domaine de l’environnement. Les travaux se sont principalement concentrés sur les questions et sujets suivants :

  • Mise en œuvre de décisions politiques : Comment les administrations fédérales et cantonales mettent-elles en œuvre les grandes décisions politiques ? Quelles sont les étapes pour y parvenir ? Quelles conséquences un changement de système si important peut-il avoir sur le travail et les structures des administrations fédérales et cantonales ? Comment les cantons s’adaptent-ils aux évolutions à l’échelle fédérale ? Et : comment peut-on évaluer de tels processus de mise en œuvre ?

  • Nouvelle politique de subventionnement : Jusqu’à quel point la mutation d’une politique centrée sur l’input à une politique centrée sur l’output a-t-elle été accomplie depuis l’introduction de la nouvelle politique de subventionnement axée sur des programmes dans le domaine de l’environnement ? Pour quelles thématiques environnementales a-t-il été possible d’identifier des indicateurs d’output capables d’évaluer la réalisation des objectifs ? Quels sont les potentiels d’optimisation décelables ?

Les étudiants se sont penchés sur ces questions complexes avant de rédiger un rapport sur la mise en œuvre de la RPT dans l’un des programmes environnementaux ou de concevoir une évaluation s’y rapportant. Les cours théoriques ont été complétés par des exposés de Christine Hofmann, directrice suppléante de l’OFEV, de Bruno Röösli, chef de section et chef suppléant de la division Forêt de l’OFEV, d’Alban Brigger, responsable de la forêt et des dangers naturels du canton du Valais, ainsi que de David Walker, expert en évaluation chez Interface, à Lucerne. La possibilité de discussions directes avec les acteurs de la mise en œuvre de la RPT dans le domaine de l’environnement a été particulièrement appréciée par les étudiants. Que tous les participants en soient ici remerciés !

Les résultats des treize groupes de travail reflètent le sérieux avec lequel les étudiants se sont attelés durant les trois journées de séminaire à l’analyse de cet important processus d’innovation dans les administrations fédérales et cantonales chargées de l’environnement. Les travaux des étudiants pointent également les limites de la politique de subventionnement centrée sur l’output. Ils critiquent en particulier les programmes dont les dispositions ne satisfont pas, à leurs yeux, aux exigences d’indicateurs centrés sur l’output. Les travaux s’interrogent en outre sur le risque qu’une politique de subventionnement centrée sur l’output n’incite les cantons à privilégier des mesures dans des domaines et régions où les objectifs convenus seraient plus faciles à réaliser. Dans le même temps, les étudiants ont pris conscience de la complexité d’un changement de système si radical – et de la difficulté d’en prévoir les conséquences directes et indirectes pour les représenter dans un modèle d’impact.

Le séminaire se tiendra de nouveau l’an prochain au cours du semestre de printemps.

 


Préservation durable des prestations forestières

Bruno Röösli, chef de la section Politique forestière et conservation des forêts, OFEV

Révision de la loi sur les forêts et des conventions-programmes
La forêt suisse est confrontée à des difficultés considérables liées aux changements climatiques, à la propagation d’organismes nuisibles et à la situation économique difficile de ses propriétaires. Pour que ses prestations puissent être préservées durablement, une révision de la loi sur les forêts s’impose. Celle-ci devrait être adoptée par le Parlement lors de la session d’hiver 2015. Les adaptations seront prises en compte dans les conventions-programmes de la période 2016-2019.
  
Les pins sylvestres desséchés du Valais, les espèces exotiques comme l’ailante et les organismes nuisibles comme le flétrissement du frêne ou le capricorne asiatique fournissent autant d’exemples des menaces que les changements climatiques et la propagation d’espèces non indigènes par les mouvements internationaux de marchandises font peser sur la forêt. Selon des recherches récentes, les changements climatiques provoqueront des périodes de sécheresses non seulement plus longues, mais aussi plus fréquentes. Il en résultera un stress hydrique qui modifiera la composition des essences à moyen et long termes dans de nombreuses régions. La rapidité du dérèglement climatique risque de mettre à mal les capacités naturelles d’adaptation de la forêt.

Des adaptations axées sur le long terme

Lorsqu’ils soignent les jeunes forêts, les propriétaires et les services forestiers préparent le terrain pour les générations de forêts qui fourniront leurs prestations dans 30, 50 voire 100 ans – dans les conditions climatiques attendues à cet horizon. Le Parlement fédéral a reconnu l’importance de telles mesures. Dans sa session d’automne 2015, le Conseil national a décidé, comme le Conseil des États avant lui, de fixer dans la loi des dispositions d’aide en vue de l’adaptation aux changements climatiques et de créer des conditions favorables au développement de jeunes peuplements ou de forêts de protection proches de la nature, adaptés à la station, performants et aptes à évoluer. Cela exige un minimum de soins appropriés et, en cas de perturbations, un reboisement adéquat. Pour que les dégâts causés par la faune sauvage ne mettent pas en danger l’adaptation aux changements climatiques, la création d’un équilibre entre les populations de gibier et la régénération des forêts doit demeurer une condition impérative pour tous les participants.

Le Parlement a par ailleurs ajouté de nouvelles dispositions à la loi sur les forêts afin d’améliorer la prévention et la lutte contre les organismes nuisibles, en permettant par exemple à la Confédération de soutenir des mesures en dehors des forêts protectrices. En matière de subventions, la distinction juridique entre les forêts protectrices et les autres a donc été supprimée, ce qui permet une action coordonnée contre les dommages forestiers là où les problèmes se manifestent et où les fonctions de la forêt sont considérablement menacées.

Un contexte économique tendu

Les changements climatiques et la propagation d’organismes nuisibles ne sont pas les seules évolutions qui pèsent sur la forêt suisse et rendent sa gestion durable plus difficile. La détérioration du contexte économique est également en cause. Depuis début 2015, le secteur subit en outre l’impact négatif de la vigueur du franc. Différentes mesures sont destinées à développer l’utilisation du bois, bien que le Parlement ne soit pas encore parvenu à se mettre tout à fait d’accord sur leur ampleur. Ainsi, à l’inverse du Conseil des États, le Conseil national a par exemple proposé que la Confédération puisse accorder des aides financières pour l’adaptation de routes forestières insuffisamment stabilisées et pour le recours à des câbles-grues même en dehors des forêts protectrices. Le Conseil national souhaite de cette façon créer des incitations à une exploitation durable des forêts à ce jour insuffisamment desservies et affichant d’importants volumes de bois, et à la préservation durable des prestations fournies par ces forêts. La résolution des divergences entre le Conseil national et le Conseil des États et l’adoption de l’augmentation du budget sont programmées pour la session d’hiver 2015.

Les modifications relatives à l’adaptation aux changements climatiques ont été intégrées à la convention-programme sur la gestion des forêts. Celles portant sur la protection des forêts ont été intégrées à la convention-programme sur les forêts protectrices. Elles seront mises en œuvre durant la période 2016-2019 dès l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions, prévue au cours du 2e trimestre 2016.

Si la possibilité de subventionner des dessertes dans les forêts non protectrices est adoptée, les conditions en seront fixées dans la convention-programme sur la gestion des forêts et seront mises en œuvre d’ici à 2017. La réorientation de l’objectif d’optimisation des structures et processus d’exploitation afin de mieux tenir compte des spécificités et des conditions-cadres des différents cantons ne nécessite quant à elle aucune adaptation législative. L’aide reposera désormais sur un plan d’optimisation cantonal d’amélioration des performances économiques et pourra être mise en œuvre dès 2016.


FAQ 

Franziska Furrer, Coordination centrale conventions-programmes, OFEV

En 2016, les deuxième et troisième périodes de programmes se chevaucheront. Que faut-il savoir ?

Avec l’année 2016 débutera la troisième période des conventions-programmes dans le domaine de l’environnement. Afin de préparer celle-ci, les cantons et la Confédération se sont accordés dès 2015 sur les prestations à fournir lors de la troisième période. Les cantons peuvent commencer à fournir des prestations au titre de cette troisième période dès janvier 2016.

Cependant, bien qu’arrivant à échéance fin 2015, la deuxième période ne sera complètement achevée pour les cantons que lorsque toutes les prestations convenues auront été fournies ou que les contributions touchées auront été remboursées en cas de prestations non fournies. Les cantons peuvent toutefois éviter le remboursement en améliorant les prestations incomplètes durant l’année 2016.

Il est donc possible que se chevauchent en 2016 les premières prestations de la troisième période et les améliorations des prestations incomplètes de la deuxième période. Si ces dernières ne sont toujours pas réalisées d’ici à fin 2016, les contributions fédérales correspondantes devront être restituées. Il n’est en effet pas possible d’utiliser les contributions fédérales de la deuxième période pour financer des prestations convenues dans le cadre de la troisième période.


Nouvelles de l’OFEV et des cantons

Le prochain bulletin d’information paraîtra en juillet 2016. N’hésitez pas à faire part de vos idées et suggestions à Franziska Furrer :

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Dernière modification 27.11.2015

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