16e bulletin d’information sur les conventions-programmes conclues dans le domaine de l’environnement juin 2016

Christine Hofmann
Christine Hofmann, directrice a.i. de l'OFEV

Utiliser au mieux les moyens fédéraux

Christine Hofmann, directrice suppléante de l'OFEV

Depuis 2008, les cantons et la Confédération assurent conjointement la mise en œuvre de la politique environnementale de la Suisse dans le cadre des conventions-programmes. Ils s'accordent tous les quatre ans sur les prestations à fournir par les cantons pour réaliser les objectifs stratégiques de la Confédération, qui assure de son côté le soutien financier correspondant. Tout cela est consigné de manière contractuelle dans les conventions-programmes. Les cantons s'engagent en outre à rendre compte chaque année des prestations fournies.

S'il n'est plus nécessaire de préparer, d'approuver et de contrôler chaque année 3000 projets, comme c'était le cas auparavant, mais seulement quelque 250 conventions-programmes tous les quatre ans, il reste, pour les deux parties, une charge administrative importante pour les négociations, les rapports et le controlling. Pour la Confédération, une collaboration efficace et fructueuse avec les cantons est essentielle pour utiliser au mieux les moyens disponibles. Il s'agit d'obtenir, avec des moyens fédéraux limités, le maximum d'effets pour l'environnement !

Un questionnaire écrit a été adressé à quatre cantons pour tirer les leçons des expériences des dernières années. Le présent bulletin d'information présente l'intégralité des réponses. Sa lecture promet d'être intéressante. L'OFEV remercie les cantons participants pour leur retour et se réjouit de poursuivre une collaboration constructive.


Expériences des cantons en matière de conventions-programmes

Quelles sont vos expériences en matière de conventions-programmes dans le domaine de l'environnement ? Pouvez-vous citer des exemples particulièrement positifs ou négatifs ?

Jürg Fritschi, ingénieur forestier, Inspection cantonale des forêts, Saint-Gall
L'introduction des conventions-programmes, en 2008, a modifié fondamentalement le système des subventions forestières. L'ancien système, rigide, avec des objets et des taux de subventionnement fixes, a fait place à des conventions-programmes plus flexibles, modernes, issues de négociations. Les expériences avec ce nouveau système sont positives. Nous apprécions particulièrement la définition des objectifs de prestation sur une base de partenariat, la flexibilité de cette définition, l'évaluation au moyen d'indicateurs, la mise en œuvre sur quatre ans et la répartition des tâches entre la Confédération, qui met l'accent sur la conduite stratégique, et les cantons, qui assurent la mise en œuvre opérationnelle. Il serait souhaitable que la Confédération se concentre encore davantage sur son rôle d'organe de conduite stratégique et confie entièrement la mise œuvre opérationnelle aux cantons.

Heinz Meier, chef de la division de l'aménagement des cours d'eau, canton de Saint-Gall
Notre division est chargée de la mise en œuvre des conventions-programmes « Ouvrages de protection dans le domaine des eaux » et « Revitalisation des eaux ». Après avoir rassemblé des expériences concernant les conventions-programmes et procédé aux principales adaptations pendant deux périodes, nous pouvons maintenant faire un premier bilan : de manière générale, le nouveau système de financement présente de nets avantages pour les petits projets, par rapport aux décisions au cas par cas prises auparavant par l'OFEV. La procédure de décision est plus courte et plus simple, les fonds peuvent être accordés et versés plus rapidement. Il est appréciable aussi que les critères permettant de distinguer les projets relevant d'une convention-programme et ceux qui sont traités séparément aient été précisés entre les deux périodes et que davantage de projets puissent désormais être intégrés dans les conventions-programmes. Nous relevons toutefois un inconvénient : en interne, l'établissement du budget et la comptabilité sont un peu plus compliqués.

Jaroslav Misun, chef de la division de l'aménagement des cours d'eau, canton de Bâle-Campagne
Dans le canton de Bâle-Campagne, les conditions sont relativement simples. Pour tous les cours d'eau et lacs publics, l'aménagement des cours d'eau, la protection contre les crues et les revitalisations relèvent de la division de l'aménagement des cours d'eau de l'Office des ponts et chaussées. Pour notre service, la procédure est donc simple et les expériences positives.

République et Canton de Neuchâtel, Secrétariat général DDTE
De manière générale, les conventions-programmes sont de bons outils de soutien aux cantons (et, suivant les projets, aux communes) dans la prise en charge des responsabilités qui découlent des bases légales. Dans le cas de la convention « Ouvrages de protection et données de base sur les dangers, article 36 LFo », nous soulevons la qualité du suivi et la flexibilité dans la recherche de solutions par l'OFEV. Il a toujours été possible de discuter pour optimaliser l'utilisation des moyens à disposition. Quant à l'assainissement du bruit routier, les expériences sont positives, principalement en raison de la bonne qualité des rapports prévalant entre les collaborateurs de la division Bruit de l'OFEV et le service des ponts et chaussées. S'agissant des conventions-programmes 04 et 07b, nous sommes impatients de pouvoir passer au stade de réalisation des projets étudiés durant ces dernières années. L'engagement des communes dans ces démarches n'est pas chose aisée et nous sommes reconnaissants à la Confédération de son soutien durable sur les plans technique et financier, de sa flexibilité et de sa compréhension. Pour ce qui est des conventions liées à la nature et à la biodiversité, elles sont également jugées nécessaires et bienvenues pour soutenir les travaux forestiers en faveur de la biodiversité, de la gestion ou de l'entretien des forêts protectrices. La collaboration avec l'OFEV est très bonne. Ceci dit, on peut citer quelques éléments de mise en œuvre qui pourraient être améliorés. Les définitions des travaux pouvant être financés sont relativement claires mais la version française du Manuel est disponible plus tard que la version allemande, ce qui entraîne un certain stress dans la mise en consultation des mesures auprès des propriétaires. Les formulaires pour les demandes sont en outre peu clairs et pourraient être plus détaillés pour permettre de mieux comprendre quels éléments doivent y être indiqués. Ils devraient permettre un calcul direct, en fonction des unités de travaux indiqués, des montants demandés par les cantons.

En résumé, on peut estimer que les informations relatives au renouvellement des conventions arrivent relativement tard pour permettre une planification sereine des nouvelles périodes. Le planning pour le dépôt des demandes ainsi que les négociations font que le lancement des nouvelles périodes doit se faire quelque peu dans l'urgence. Dans le domaine nature et paysage, les indicateurs choisis ne sont pas toujours pertinents ou les bases de calcul pas assez précises. Par exemple, comment évaluer la surface régénérée dans un marais lorsqu'on colmate des fossés de drainage ? Si ce manque de précision n'est pas forcement problématique pour chaque canton pris individuellement, il pourrait conduire à des interprétations délicates lorsqu'on compare les cantons entre eux.

République et Canton de Genève, Secrétariat général DETA
Le canton de Genève a plusieurs conventions-programmes relatives aux réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), à la forêt, à la nature et au paysage, à la protection contre les crues, à la revitalisation des eaux et à l'assainissement du bruit routier. Dans l'ensemble, Genève est satisfait des conventions-programmes qui présentent un progrès considérable en regard de l'ancien système de subventions : elles permettent à la fois une meilleure coordination entre la Confédération et les cantons dans la fixation des objectifs à atteindre et une bien plus grande liberté d'engagement des moyens financiers mis à disposition par la Confédération pour atteindre ces objectifs. Elles proposent une juste répartition des responsabilités et des tâches, permettent une bonne souplesse dans l'utilisation des fonds et offrent suffisamment de marge de manœuvre afin d'adapter les modalités de mise en œuvre avec les propriétaires. Néanmoins, nous pensons que les restitutions sous forme de tableaux et les indicateurs choisis ne permettent pas au canton de suivre et de rapporter de manière satisfaisante les actions. L'évolution des formulaires depuis 2008 et les discussions qui sont en cours pour améliorer l'outil permettent de penser qu'une solution plus satisfaisante sera trouvée pour la période 2020-24. Le système des prix forfaitaires pour tous les types d'actions à réaliser et uniformes pour toute la Suisse est un véritable casse-tête et devrait être abandonné dans certains cas, notamment pour les mesures de revitalisation et les prestations de service. De plus la variabilité et la complexité du mode de calcul, essentiellement dans le domaine de la protection contre le bruit, sont à l'heure actuelle encore trop lourdes et gagneraient, à terme, à se simplifier et se stabiliser. Les visites des collaborateurs de la Confédération sont actuellement la meilleure manière de présenter le programme réalisé et assurent un partage d'expérience qui doit être maintenu voire renforcé.

Estimez-vous que la charge administrative globale liée à ces conventions-programmes soit raisonnable, en ce qui concerne tant la négociation que les rapports annuels ?

Jürg Fritschi, ingénieur forestier, Inspection cantonale des forêts, Saint-Gall
Toutes les conventions-programmes dans le domaine des forêts ont la même structure. Elles règlent la collaboration entre les deux parties (Confédération et canton), en plus du « Manuel sur les conventions-programmes conclues dans le domaine de l'environnement », publié par l'OFEV pour la période en question. Parmi les éléments essentiels des conventions-programmes négociées par les deux parties, il faut mentionner la définition du crédit-cadre (capacité de paiement de la Confédération) et des prestations à fournir par le canton (indicateurs de prestation). Parce qu'elles sont limitées à l'essentiel, que les formulations sont généralement claires et que les indicateurs choisis jusqu'à présent sont à la fois simples et pertinents, les conventions-programmes peuvent être mises en œuvre très efficacement, sans charge administrative importante.
Dans sa forme actuelle, la négociation des conventions consiste essentiellement à ajuster les positions préparées au préalable. Il ne s'agit pas de négociations contractuelles partant de zéro comme on en trouve dans d'autres domaines de la vie quotidienne. Grâce à la structure commune à toutes les conventions-programmes dans le domaine des forêts, à la limitation des réglementations à l'essentiel, ainsi qu'à des indicateurs connus, relativement simples à définir, la charge administrative concernant la négociation est réduite.

En ce qui concerne les données financières, la Confédération demande à connaître les montants effectivement payés. Or le modèle comptable du canton de Saint-Gall exige l'inscription des montants dus (passifs). La différence entre les modèles comptables de la Confédération et du canton exige toujours un investissement considérable pour rendre compte des données financières dans le domaine des forêts. Le relevé et le compte rendu des autres indicateurs pertinents n'entraînent en revanche qu'une charge administrative relativement réduite.

Heinz Meier, chef de la division de l'aménagement des cours d'eau, canton de Saint-Gall
À l'exception du travail interne lié à la comptabilité mentionné plus haut, la charge administrative est très réduite, contrairement à ce que nous craignions au départ.
La charge concernant la négociation diminue de période en période. D'une part, les attentes de l'OFEV se sont simplifiées et clarifiées avec le temps, d'autre part nous avons pu adapter la planification des projets de façon à remplir les exigences relatives aux documents nécessaires à la négociation des conventions-programmes.

La charge administrative concernant les rapports annuels est elle aussi raisonnable. Les formulaires disponibles permettent de limiter l'investissement nécessaire à la transmission à l'OFEV des données requises. Les indications complémentaires que nous envoyons à propos des projets reposent sur des tableaux mis à jour en permanence. Grâce à quelques adaptations réalisées ces dernières années, nous sommes toujours en mesure de fournir des informations sur l'état de la mise en œuvre des conventions.

Jaroslav Misun, chef de la division de l'aménagement des cours d'eau, canton de Bâle-Campagne
La charge administrative pour la négociation est actuellement acceptable et raisonnable. Pour la négociation des conventions sur les revitalisations, il faut impérativement garder une vue d'ensemble. La charge administrative pour les rapports annuels est également acceptable et raisonnable, même si le formulaire est complexe.

République et Canton de Neuchâtel, Secrétariat général DDTE
La charge administrative peut être qualifiée de raisonnable, même si, il faut l'avouer, elle reste relativement lourde si on considère la masse d'informations à gérer au niveau d'un canton pour assurer le contrôle et l'archivage des travaux exécutés. Ce d'autant plus que les tâches administratives générales qui nous sont demandées sont toujours plus chronophages. Il faut donc tendre pour la nouvelle période vers une simplification administrative.

La charge administrative liée à la négociation des conventions est raisonnable lorsqu'on trouve rapidement un terrain d'entente, elle ne l'est pas en cas de nécessité d'une renégociation. La charge administrative liée aux rapports annuels est raisonnable. Par contre, le formulaire .xlsx relatif à l'enquête périodique est trop compliqué. Il serait plus que souhaitable que l'OFEV simplifie ce tableau. On peut encore préciser qu'il ne faut pas sous-estimer la période à laquelle les rapports sont demandés, période qui correspond à d'autres reportings auxquels doivent faire face les administrations en début d'année.

République et Canton de Genève, Secrétariat général DETA
La charge administrative varie d'une convention à l'autre. Si elle est relativement raisonnable pour certains domaines, elle est plutôt lourde pour d'autres (protection contre le bruit, nature et paysage) ; les outils à disposition ne permettent pas au canton de réaliser un rapport satisfaisant et utile, le temps passé par information transmise n'est pas adéquat et le travail engendré par la complexité du modèle de calcul des subventions représente une charge administrative importante.

Cette charge est variable selon les secteurs. Globalement raisonnable pour la plupart des domaines (grâce à la combinaison de montants forfaitaires et de projets spéciaux), ce volet pourrait être adapté en partie pour la RPT nature et paysage, en différenciant, par exemple, le programme pour les entretiens (de manière fixe et forfaitaire) et le programme pour d'autres projets (sous forme de projets).

Dans l'ensemble, elle reste raisonnable à l'exception du domaine concernant la protection contre le bruit. En effet, la mise à jour du tableau de suivi (enquête annuelle) représente une charge de travail très importante comparativement aux ressources à disposition (pour l'envoi de l'enquête aux partenaires, la réception, la production et la saisie des données, environ 200 h de travail administratif sont nécessaires chaque année).

Comment aimeriez-vous voir évoluer les conventions-programmes ? Qu'est-il nécessaire d'améliorer ?

Jürg Fritschi, ingénieur forestier, Inspection cantonale des forêts, Saint-Gall
Les conventions-programmes et les indicateurs actuels ont fait leurs preuves pour la réalisation des tâches forestières. Il serait possible d'améliorer en particulier les points suivants, pour faciliter la mise en œuvre de la tâche commune concernant les forêts sans avoir à craindre une baisse qualitative :

  • Une certaine stabilité des conditions générales est nécessaire pour continuer à mettre en œuvre efficacement les tâches forestières communes. Les conventions-programmes (avec leurs indicateurs actuels) doivent donc conserver la même forme. Il faut éviter les changements et développements continuels.
  • On pourrait envisager de regrouper les différentes conventions-programmes concernant les forêts en une seule.
  • En matière de financement, une plus grande perméabilité entre les différents produits serait souhaitable dès à présent.
  • La plus grande concentration de la Confédération sur la conduite stratégique devrait se refléter aussi dans le « Manuel sur les conventions-programmes conclues dans le domaine de l'environnement », qui pourrait être allégé et simplifié si l'on en retirait les réglementations concernant la mise en œuvre opérationnelle.

Heinz Meier, chef de la division de l'aménagement des cours d'eau, canton de Saint-Gall
Nous manquons de personnel, en particulier dans le domaine des revitalisations, pour exploiter au mieux les possibilités des conventions-programmes. Il serait souhaitable, à notre avis, que les ressources humaines nécessaires puissent être cofinancées dans le cadre des conventions-programmes.

Jaroslav Misun, chef de la division de l'aménagement des cours d'eau, canton de Bâle-Campagne
Le volume et la complexité des formulaires ne doivent pas augmenter !

République et Canton de Neuchâtel, Secrétariat général DDTE
Les difficultés rencontrées dans le traitement des affaires liées aux conventions-programmes relèvent plus de la situation des ressources disponibles à l'échelle cantonale que de la gestion des conventions-programmes proprement dite. Si on prend l'exemple de la CP sur le bruit et l'isolation acoustique : la passation de conventions-programmes est censée se terminer en 2018, date correspondant au délai légal d'assainissement des routes fixé dans l'OPB. Or, l'assainissement du bruit routier doit rester une tâche commune après 2018. Dans ce sens, la poursuite des contributions financières fédérales, sous la forme de périodes complémentaires de conventions-programmes par exemple, constituerait une réelle incitation afin que les propriétaires de routes continuent à investir dans des mesures de protection contre le bruit.

Pour certaines conventions-programmes, l'allongement de la durée pourrait aider le canton à atteindre les objectifs fixés. L'inertie est très grande entre les entités concernées, principalement au niveau des communes, et les changements de personnes au sein des pouvoirs politiques compliquent encore la tâche. Une durée de six ans serait intéressante.

On peut encore souligner qu'une communication plus rapide quant aux travaux pris en compte en amont d'une nouvelle période, une clarification des fiches de demandes permettant une visualisation des montants demandés et des contreparties sans équivoque, ainsi qu'une souplesse dans la définition des priorités cantonales en vue d'une bonne prise en compte des éléments relevés lors des sondages de contrôle pourraient être consolidées. De plus, permettre de reconnaître d'une phase à l'autre les « bons élèves » identifiés lors des contrôles effectués sur le terrain serait également un bon point.

Notons encore qu'une amélioration du système de tableaux entre ceux qui servent de base pour l'élaboration de la convention-programme et ceux utilisés pour les reportings, idéalement, serait souhaitable. Il s'agit de tendre vers un tableau intégré (négociation, reporting). Dernier point à souligner, la possibilité d'octroyer plus de facilités dans les transferts de budgets entre les conventions-programmes forêts (voire une convention-programme regroupant les domaines de gestion des forêts, forêts protectrices et biodiversité en forêt).
 
République et Canton de Genève, Secrétariat général DETA
Les perceptions sont différentes selon les domaines. Ainsi, pour l'OROEM, les conventions ont atteint une certaine maturité et ne nécessitent pas de grands changements, mais soulignent l'importance de conserver la négociation et les échanges liés à la confrontation des attentes de la Confédération et du canton concerné, ainsi que l'aspect de coordination intercantonale (notamment Genève-Vaud dans notre cas) que comportent ces conventions.

S'agissant de la forêt, la fusion des conventions-programmes biodiversité, gestion forestière et forêt protectrice dans une seule convention-programme représenterait une grande simplification et améliorerait la compréhension des outils vis-à-vis de la propriété forestière tout en permettant d'adapter encore mieux les modalités de mise en œuvre à la réalité concrète.

En ce qui concerne la protection contre les crues et la RPT nature et paysage, la difficulté principale est liée au caractère transfrontalier des mesures à mettre en œuvre. Il s'agirait de tenir compte davantage des spécificités intercantonales et transfrontalières. Le canton de Genève partage plus de 95 % de ses frontières avec la France, où se trouvent de nombreux milieux naturels et espèces importantes et où la très grande majorité des cours d'eau prennent naissance. Aussi, il faudrait pouvoir disposer de plus de souplesse pour l'attribution des priorités. En effet, la décision de traiter les demandes concernant les cas transfrontaliers sous forme de demande individuelle implique des charges parfois disproportionnées par rapport à certains objets. La déclinaison des conventions concernées par cette problématique devrait alors s'appuyer sur la progression obtenue sur les objectifs pour renforcer la cohérence du programme global. On peut estimer qu'au vu de l'évolution constante des connaissances de terrain, principalement transmises par les cantons dans les bases de données des centres d'expertises nationaux (InfoSpecies) et de la volonté affichée par la Confédération, via la Stratégie Biodiversité Suisse et son Plan d'action, de préciser, renforcer et compléter une « infrastructure écologique », les priorités vont se dessiner plus clairement au cours de ces prochaines années.

La question des moyens mis à disposition pour l'atteinte de ces objectifs et de leur estimation doit encore progresser, notamment par le biais des « montants forfaitaires ». La question fondamentale reste cependant la proportion des ressources financières de la Confédération au regard de l'importance des tâches et actions déléguées aux cantons au travers des conventions-programmes.

Enfin, l'ouverture à une vision plus nationale pour l'attribution des tâches, notamment par le biais des projets d'« innovation » et d'« opportunité » semble une piste prometteuse permettant de mettre l'expérience et le savoir-faire disponibles au service des autres cantons et ainsi de capitaliser les moyens existants encore insuffisants actuellement.

Aussi, le processus doit être simplifié et rendu plus efficient notamment en ce qui concerne la CP nature et paysage. Les discussions sont en cours et, d'après les premiers débats, un chemin satisfaisant semble se dessiner pour une nouvelle mouture pour la prochaine CP 2020-24.

Dans le domaine de la protection contre le bruit, un mode de calcul simplifié et stable serait le bienvenu. Le tableau d'enquête annuel devrait également ne pas subir de modification durant toute la période de convention-programme (nouvelles colonnes, déplacement de colonnes, etc. dans le tableau Excel).


Nouvelles de l’OFEV et des cantons

Le prochain bulletin d’information paraîtra en novembre 2016. N’hésitez pas à faire part de vos idées et suggestions à Franziska Furrer :

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Dernière modification 29.06.2016

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