17e bulletin d’information sur les conventions-programmes conclues dans le domaine de l’environnement décembre 2016

Porträt Marc Chardonnens
Marc Chardonnens, directeur de l’OFEV

Éditorial

Marc Chardonnens, directeur de l'OFEV

Chers collègues des administrations cantonales,

Depuis huit ans, nous unissons nos efforts afin de mettre en œuvre la politique de subventionnement fondée sur les programmes dans le domaine de l'environnement. Nous contribuons ainsi à la réalisation des objectifs de la RPT :

  • supprimer les incitations indésirables du subventionnement fondé sur les coûts ;
  • parvenir à un subventionnement par unité de prestation harmonisé au plan suisse ;
  • renforcer l'efficacité et l'efficience des moyens investis ;
  • affermir le pilotage stratégique de la Confédération ;
  • consolider la marge de manœuvre opérationnelle des cantons, de même que la place dévolue aux stratégies cantonales de mise en œuvre ;
  • réduire les charges administratives ;
  • renforcer le partenariat entre la Confédération et les cantons.

Au cours des dernières années, j'ai découvert la politique de subventionnement fondée sur les programmes du point de vue des cantons et j'ai également pu suivre l'évolution de cette approche entièrement nouvelle et sa mise en œuvre durant les deux premières périodes de programmes.

Nous avons fait de nombreux progrès durant ces années ! Nous sommes parvenus à franchir le pas menant d'un subventionnement axé sur les coûts à un subventionnement fondé sur les objectifs et sur les prestations. Par ailleurs, dans le cadre d'un processus d'amélioration continue, nous avons pu simplifier les procédures au sein de l'OFEV ainsi qu'à l'interface entre la Confédération et les cantons. L'évaluation de 2015 a également montré que la nouvelle approche avait fait ses preuves et que personne ne souhaiterait retourner à l'ancienne politique de subventionnement axée sur les projets et sur les coûts. C'est très bien ainsi !

Pour les années à venir, je me réjouis d'avoir la possibilité, dans ma nouvelle fonction de directeur de l'OFEV, de valider encore une fois la politique de subventionnement fondée sur les programmes, notamment sur le plan thématique. Les expériences faites ces dernières années nous seront utiles. L'objectif doit être d'employer les moyens disponibles avec efficacité et efficience, mais aussi d'optimiser le partage des responsabilités et la coopération entre la Confédération et les cantons dans l'accomplissement de ces tâches communes.

Dans le cadre du développement des conventions-programmes, j'accorde une importance particulière à la collaboration entre la Confédération et les cantons. Nous avons besoin de votre savoir et de votre savoir-faire. Simultanément, nous pouvons échanger des expériences précieuses en ce qui concerne le déroulement et l'organisation de la politique de subventionnement fondée sur les programmes. Nous renforceront ainsi notre partenariat.

Je me réjouis de cette nouvelle étape !


Analyse de la deuxième période de programmes

Franziska Furrer, Coordination centrale conventions-programmes, OFEV

À la fin 2016, les cantons auront fourni les dernières prestations de la deuxième période de programmes. Cette période (avec son année d'amélioration) sera alors achevée. En 2012, dans le cadre de celle-ci, la Confédération a conclu avec les 26 cantons - pour divers programmes - des conventions sur les prestations à fournir dans le domaine environnemental. À cet effet, 58 indicateurs de prestations ont été définis. La Confédération et les cantons ont conclu contractuellement un total de 250 conventions. Quelque 957 millions de francs de contributions fédérales ont ainsi été garantis aux cantons pour des prestations dans le domaine de l'environnement. De ce total, environ 515 millions de francs concernaient les programmes Forêts protectrices, Ouvrages de protection « forêts » et Ouvrages de protection « eaux ».

Adaptations apportées au cours de la deuxième période de programmes

Au cours des quatre ans qu'a duré la période de programmes, le montant total a diminué d'environ 8 %, en raison de l'adaptation de certaines conventions et des remboursements opérés pour des prestations non fournies. La figure ci-après présente les prestations convenues initialement en 2012, les modifications décidées au cours de cette deuxième période ainsi que les remboursements effectués, pour les divers programmes. Elle montre que le programme Ouvrages de protection « eaux », en particulier, a subi une réduction importante, qui s'explique notamment par des impondérables liés aux procédures d'autorisation.

Contributions fédérales pour la deuxième période de programmes 2012–2015
Contributions fédérales pour la deuxième période de programmes, par programme.

Taux de réalisation pour la deuxième période de programmes

Au terme de la période de programmes quadriennale, le controlling de l'OFEV montre que les cantons ont atteint ou même dépassé les objectifs d'environ 83 % des 250 conventions. Près de 5 % des conventions ont été presque réalisées, alors que 12 % ne l'ont pas encore été suffisamment. Par conséquent, des améliorations doivent encore être apportées par les cantons pour 17 % des conventions durant cette année 2016. La figure ci-après regroupe toutes les conventions par programme et par taux de réalisation (état à la fin 2015).

Conventions selon le programme et le taux de réalisation (état à la fin 2015)
Nombre de conventions par programme et par taux de réalisation (état à la fin 2015). Les prestations des conventions qui ont presque atteint leur objectif ou dont le taux de réalisation est bas (en rouge) sont rattrapées durant l’année d’amélioration 2016.

L'OFEV est persuadé que les cantons parviendront à fournir les prestations manquantes d'ici à la fin 2016 et se félicite de la réussite de la deuxième période de programmes. Il souhaite remercier ici les cantons pour leurs efforts et pour la collaboration constructive qui a permis de mener à bien ces tâches communes.


La convention-programme «Ouvrages de protection selon la LFo» comme instrument de prévention des risques naturels

Bernard Loup, expert «mouvements de terrain», section Glissements de terrain, avalanches et forêts protectrices, division Prévention des dangers, OFEV.

Les dangers naturels tels que crues, laves torrentielles, avalanches, chutes de pierres, glissements terrains ou coulées boueuses font partie de notre environnement. Selon les circonstances, ces processus peuvent occasionner des dommages aux populations, aux biens matériels, aux infrastructures et au fonctionnement de la société. On estime ainsi à 1.8 million le nombre de personnes qui résident dans des périmètres susceptibles d'être inondés et à plus de 840 milliards de francs la valeur des biens qu'ils renferment. Environ 1.7 million de places de travail se trouvent également dans ces secteurs.

Un système dynamique

Le système dans lequel nous évoluons est en constante mutation. Le développement de la société et la croissance démographique ont pour corollaires une augmentation du potentiel de dommages (personnes et biens matériels) et une diminution de l'espace à disposition (tendance à s'exposer toujours plus aux processus dangereux). En raison des changements climatiques, il faut par ailleurs s'attendre à une augmentation des dangers liés aux événements naturels ainsi qu'à des événements extrêmes plus fréquents; cette tendance générale devrait connaître une assez forte variabilité régionale en fonction de la localisation, des saisons, des altitudes et des processus. Le défi que doivent relever les collectivités publiques est de maintenir un niveau de sécurité jugé adéquat par la société, ou de l'atteindre dans les endroits où un déficit de protection a été constaté.

Stratégie de prévention

Pour répondre au défi ci-dessus, la Confédération, en étroite collaboration avec les cantons, a mis en place une stratégie basée sur la "gestion intégrée des risques". Ce concept stratégique vise à assurer la protection contre les dangers naturels par la combinaison optimale de mesures coordonnées et consiste en un cycle d'étapes axées notamment sur la mise à disposition des données de base relatives aux dangers et aux risques, sur la préparation et sur la prévention.

La loi fédérale sur les forêt (LFo) a notamment pour but de contribuer à protéger les personnes et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres. Afin de supporter la mise en œuvre de la stratégie ci-dessus, elle prévoit entre autres le recours aux conventions-programmes pour l'établissement des données de base, la réalisation d'ouvrages de protection, l'exploitation de système de mesure et la mise sur pied de services d'alerte. Les processus liés aux cours d'eau sont traités selon la même stratégie de gestion intégrée et avec des instruments similaires prévus dans la loi sur l'aménagement des cours d'eau (LACE).

Mise en œuvre: une tâche des collectivités cantonales et locales

Toute démarche de prévention commence par l'identification des dangers et des risques. Les cantons établissent dans cette optique différentes "données de base sur les dangers", notamment les cartes de dangers. Cette mission prioritaire est soutenue avec un taux de subventionnement fédéral élevé, de 50 %; pour la période de programme 2016-2019, une contribution fédérale de 16 millions de francs est réservée à cet objectif.

L'exposition aux dangers naturels mise en lien avec des objectifs de protection peut mettre en évidence un déficit de protection, poussant une commune, un exploitant d'infrastructures ou d'autres groupes d'intérêts à mettre en place un concept de mesures. Un tel concept fait intervenir toute une palette de mesures envisageables, parmi lesquelles les ouvrages de protection ou les systèmes d'alarme. Une commune pourra ainsi mettre en place des ouvrages paravalanches au-dessus d'un quartier d'habitation; l'exploitant d'une ligne de chemin de fer érigera des filets contre les chutes de pierres et mettra en place un système automatique de mesure couplé avec une alarme; un service des ponts et chaussées assainira un glissement de terrain profond par une galerie de drainage; etc. Toutes ces mesures peuvent bénéficier d'une soutien fédéral de 35 % dans le cadre de "l'offre de base". Une contribution fédérale de 63 millions de francs est allouée à cet objectif pour la période de programme 2016-2019.

Les projets particulièrement onéreux ou présentant des contraintes particulières en termes d'impacts ou de procédure d'autorisation peuvent être soutenus par la Confédération en dehors de la convention-programme. Ces projets dits "individuels" bénéficient d'un taux de 35 à 45 %. 82 millions de francs de contributions fédérales sont réservés à cet effet pour la période 2016-2019.

Enseignements

La première période RPT 2008-2011 avait un côté quelque peu expérimental dans la mesure où elle introduisait un changement fondamental des règles de subventionnement. Les expériences accumulées durant cette phase initiale et le bilan tiré avec les cantons ont permis d'optimiser le programme. La deuxième période a ainsi conduit à une nette amélioration de la qualité des prestations; les objectifs quantitatifs ont également été atteints de façon plus complète.

De l'avis général, la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération, de même que la bonne collaboration qui a pu s'établir permettent d'apporter, grâce aux mécanismes de la convention-programme "Ouvrages de protection LFo", une contribution importante à la réduction des risques en Suisse.


FAQ

Roberto Bolgè, de la section Conservation des forêts et politique forestière, au sujet de l'adaptation de la législation sur les forêts

Quel est le but de la révision de la loi sur les forêts ?

Les changements climatiques et la mondialisation augmentent les dangers auxquels sont confrontées les forêts suisses : la fréquence accrue des événements extrêmes - tels que tempêtes, glissements de terrain ou canicules - et l'importation de ravageurs menacent les surfaces boisées. Avec la révision qui entrera en vigueur le 1er janvier 2017, la Confédération souhaite mieux protéger les forêts helvétiques contre ces dangers, sur le long terme. Concrètement, l'adaptation de la loi et de l'ordonnance sur les forêts vise à accroître la capacité d'adaptation des forêts aux changements climatiques, à renforcer la protection contre les organismes nuisibles et à augmenter l'efficacité de la gestion forestière.

Quelles seront les conséquences de l'entrée en vigueur de la révision de la loi sur les forêts pour les conventions-programmes ?

Les conventions-programmes de la période actuelle conclues entre la Confédération et les cantons ont été complétées à temps dans l'optique de l'entrée en vigueur de la révision : un soutien financier pourra désormais aussi être accordé pour le matériel forestier de reproduction, pour des cours de sécurité au travail destinés aux employés forestiers, pour la formation pratique des spécialistes ainsi que pour les mesures de lutte contre les organismes nuisibles en dehors des forêts protectrices.

Dès 2017, dans le cadre de la convention-programme « Gestion des forêts », l'encouragement de la desserte forestière sera également possible en dehors des forêts protectrices. La condition pour qu'une renégociation puisse avoir lieu avec les cantons est que ceux-ci présentent un concept global et respectent les indicateurs de prestations et de qualité.


Nouvelles de l'OFEV et des cantons

Le prochain bulletin d'information paraîtra en juillet 2017. N'hésitez pas à faire part de vos idées et suggestions à Franziska Furrer :

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Dernière modification 06.12.2016

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