La convention-programme Parcs d’importance nationale, instrument de valorisation du paysage et de développement régional durable
Simone Remund, responsable de programme, section Espace rural, division Espèces, écosystèmes, paysages, OFEV
Les parcs d’importance nationale constituent des régions modèles en matière de développement durable. Ils se distinguent par la beauté de leurs paysages, la richesse de leur biodiversité et la grande valeur de leurs biens culturels. Aussi les communes des parcs, avec l’aide de la population et des cantons concernés, aspirent-elles à préserver ces valeurs, à les cultiver en vue de promouvoir le développement économique et social de leurs régions ainsi qu’à les exploiter durablement. La Confédération encourage la création et la gestion des parcs suisses depuis le 1er décembre 2007.
Un instrument d’encouragement composé de plusieurs éléments
De plus en plus de communes suisses adoptent les principes du développement durable. La Confédération donne aux régions qui possèdent des paysages, des aires protégées et des monuments historiques de grande valeur et dignes d’être préservés la possibilité de devenir des parcs d’importance nationale. Il est essentiel que la population, les communes et les cantons souhaitent s’engager dans ce processus, le soutiennent activement et y apportent leur contribution financière. En effet, la Confédération soutient les parcs seulement s’ils remplissent les exigences en matière de valeurs naturelles et paysagères, si leur légitimité démocratique est fondée, si leurs objectifs sont fixés dans une charte et si leur territoire et leur financement sont assurés à long terme.
Si les parcs suisses ont une utilité écologique, économique et sociale pour leur population, les prestations qu’ils fournissent bénéficient également aux personnes qui les visitent, aux cantons et à la Confédération. Leurs paysages caractéristiques contribuent au bien-être physique et spirituel de la population ainsi qu’à la prospérité de la région. Les parcs participent également à la mise en œuvre de la Stratégie Biodiversité Suisse et de la Stratégie paysage de l’OFEV en conservant la diversité de la flore et de la faune et de leurs habitats, ainsi qu’en promouvant une utilisation durable du paysage.
La Confédération soutient, outre le Parc national suisse, trois catégories de parcs d’importance nationale, qui tiennent compte du potentiel de la région, des besoins de la population et des possibilités en matière d’exploitation durable.
- Les parcs nationaux présentent une vaste zone centrale qui offre un milieu naturel préservé à la faune et à la flore indigène et qui favorise l’évolution naturelle du paysage. Dans la zone périphérique, les interventions préjudiciables sont atténuées, le paysage rural est exploité dans le respect de la nature, l’utilisation durable des ressources naturelles est favorisée et la détente, l’éducation à l’environnement ainsi que la recherche scientifique sont promues.
- Les parcs naturels régionaux sont des zones rurales habitées qui se distinguent par une grande richesse naturelle, paysagère et culturelle. Ils promeuvent la qualité de la nature et du paysage ainsi que les activités économiques axées sur le développement durable.
- Les parcs naturels périurbains sont des territoires situés à proximité d’une région très urbanisée qui offrent, dans leur zone centrale, des habitats préservés à la faune et à la flore indigènes. Une zone de transition protège la zone centrale des influences négatives. Elle offre de nombreuses possibilités de formation, de découverte et de détente, et apporte une contribution essentielle à l’amélioration de qualité de vie de la population.
Les trois instruments de la politique des parcs
Si les parcs remplissent ces conditions, l’OFEV les soutient au moyen des labels « Parc » et « Produit » et d’aides financières.
En leur octroyant le label « Parc », l’OFEV reconnaît l’importance nationale des parcs pour dix ans. Sur demande des parcs et à condition que celle-ci ait été évaluée positivement par l’OFEV, l’octroi du label est prolongé de dix ans supplémentaires.
Grâce au label « Produit », les organes responsables des parcs peuvent promouvoir des biens et des services certifiés au préalable par un organisme indépendant et fournis par des prestataires qui contribuent au développement durable des parcs.
Les aides financières permettent aux cantons de remplir les prestations convenues avec la Confédération dans le cadre de conventions-programmes.
Mise en œuvre et pilotage
La législation en vigueur dans ce domaine, à savoir la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage et l’ordonnance sur les parcs, autorise l’OFEV à calculer les aides financières visant à promouvoir les parcs sur la base de la qualité et de la quantité des prestations fournies. Ces dernières années, les parcs se sont progressivement consolidés et ont continuellement amélioré leurs prestations tant du point de vue qualitatif que quantitatif. Afin de tenir compte de cette dynamique, un mécanisme a été mis en place afin de promouvoir les meilleures prestations en leur octroyant les aides financières les plus élevées. Le calcul de celles-ci se base sur un système de notation qui permet d’évaluer les prestations correspondant à chaque objectif de programme. Ce mécanisme incite à l’amélioration continue des prestations et fournit en même temps à la Confédération un plus grand éventail de possibilités de pilotage, par exemple la pondération plus élevée des prestations en faveur d’objectifs prioritaires nationaux. Il garantit aussi l’utilisation complète des moyens disponibles indépendamment du nombre de requérants et de prestations. Les contributions fédérales représentent au maximum 50 % des budgets des parcs, sauf dans le cas des budgets des parcs nationaux, auxquels la Confédération participe à hauteur maximale de 60 % durant la période de programme 2016‒2019.
La spécificité de ce programme consiste en la coopération tripartite de l’OFEV, des services spécialisés cantonaux en charge des parcs et des organes responsables des parcs. Ces derniers élaborent les demandes ainsi qu’une planification détaillée et concrète sur quatre ans. Les demandes des parcs sont présentées à l’OFEV par les cantons et les négociations des conventions-programmes incluent les trois parties susmentionnées. Étant donné la grande diversité des contextes des parcs et, partant, la spécificité de leurs prestations respectives, une convention-programme est conclue pour chacun d’entre eux. Dans le cas des parcs dont le territoire s’étend sur plusieurs cantons, un canton prend la responsabilité de représenter le parc, devenant ainsi le partenaire contractuel de l’OFEV pour la conclusion de la convention-programme.
Bilan et perspectives
Depuis l’entrée en vigueur des bases légales ad hoc, quinze parcs ont commencé leur phase opérationnelle (un parc naturel périurbain et quatorze parcs naturels régionaux). Trois autres parcs se trouvent en phase de création (un parc naturel périurbain, un parc naturel régional et un parc national). La mise en œuvre de la politique des parcs s’est dès le début conformée à la péréquation financière (RPT) et a été conçue sur la base du système décrit ci-dessus. La première période de programme (2008–2011) avait un caractère pilote. Le système a depuis été développé conjointement par les cantons et les organes responsables des parcs pour chaque période de programme et a été approuvé sans condition par le Contrôle fédéral des finances en 2015. Les parcs d’importance nationale jouissent d’un haut niveau d’acceptation et d’appréciation aussi bien dans leurs régions respectives qu’à l’échelle nationale. Preuve en est notamment la décision prise par le Parlement en 2014 d’élever les fonds fédéraux en faveur des parcs de 10 à 20 millions de francs. Grâce à la grande flexibilité du système de calcul des aides financières, les mandats légaux correspondants ont pu être mis en œuvre sans problème.
