20ème newsletter sur les conventions-programmes dans le domaine de l’environnement, décembre 2019

Les négociations : la clef de voûte des conventions-programmes

Christine Hofmann, Directrice suppléante de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) 

Les négociations entre l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et les cantons sont un élément central dans les conventions-programmes dans le domaine de l’environnement. Au cours des deuxième et troisième trimestres 2019, des douzaines de collaborateur.trices des cantons et de l’OFEV ont négocié les conventions-programmes pour la quatrième période 2020-2024 CP.

Dans cette newsletter, nous donnons la parole aux collaborateur.trices provenant de divers domaines et ayant vécu.es des expériences différentes. Les entretiens avec deux collaborateur.trices de l’OFEV et quatre collaborateur.trices cantonaux.ales ont pour but de lever le voile sur la préparation, la conduite et l'importance des négociations.

L'ensemble du processus de négociation jusqu'à la conclusion des contrats peut être divisé en plusieurs étapes : dans un premier temps, l’OFEV soumet aux cantons des informations spécifiques aux programmes et aux cantons sur les possibilités financières et le contenu des conventions. Dans un deuxième temps, les cantons préparent sur cette base une demande à l'intention de l’OFEV. Troisièmement, l’OFEV et les cantons préparent les négociations. La quatrième étape comprend la phase de négociation entre les deux parties. Si le besoin se fait ressentir, plusieurs cycles de négociations sont organisés. Au cours de la cinquième et dernière phase, les contrats relatifs aux conventions-programmes sont rédigés, contrôlés des deux côtés, puis finalement signés.

L’OFEV tient à remercier toutes les personnes qui ont apporté leur contribution, que cela soit dans les coulisses ou directement autour de la table, à la conclusion de 174 conventions-programmes entre l’OFEV et les 26 cantons. Nous remercions tout particulièrement les six personnes interviewées qui ont accepté de partager leur point de vue personnel et leurs expériences sur le travail effectué.

L’OFEV se réjouit d’entamer dès janvier 2020 la quatrième période de la CP en collaboration avec les cantons.

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Arthur Sandri, Division Prévention des dangers, OFEV

Arthur Sandri a dirigé la Section Glissement de terrain, avalanches et forêts protectrices jusqu’à fin octobre 2019. Il avait rejoint l’OFEV en 2006. Arthur Sandri a joué un rôle de premier plan dans l’élaboration des conventions-programmes dans le domaine de l’environnement, de la préparation à la négociation de la quatrième période 2020-2024.

Arhtur Sandri, vous êtes depuis le départ impliqué dans les conventions-programmes. Quelle est l’importance des négociations pour les conventions entre l’OFEV et les cantons ?

Au cours des négociations, la compréhension commune des objectifs de la Confédération et des cantons est approfondie et des prestations concrètes sont, dans la mesure du possible, définies. Les négociations permettent de mettre en évidence les incertitudes qui subsistent en matière de fourniture de services en termes quantitatifs et qualitatifs et montrent que des clarifications supplémentaires sont nécessaires de part et d'autre. Quelle que soit leur forme, les négociations constituent l'élément central de la définition des objectifs quantitatifs fixés dans la convention signée par la Confédération et le canton pour la prochaine période de programme.

Vous avez mené les négociations durant quatre périodes de programme. Est-ce que les négociations ont quelque peu évolué au fil du temps ?

Les négociations relatives aux conventions pour la première période de programme 2008-2011 ont été marquées par une incertitude commune quant à savoir si l’instrument allait faire ses preuves. La question s’est posée de savoir quel serait l’impact du nouvel instrument sur les prestations qui, dans la plupart des cas, avaient déjà été fournies auparavant dans le cadre d’autres procédures administratives. Il y a toujours la tendance à former des réserves financières, qui restent d’ailleurs jusqu’à la fin de la période de programme. Durant les négociations pour la deuxième période de programme 2012-2015, ces incertitudes étaient nettement moins importantes. Toutefois, de nombreux changements ont été apportés aux ordonnances du domaine ainsi qu’au Manuel CP, ce qui a entraîné un besoin non-négligeable de clarification sur des questions bien précises. Au cours de la troisième période de programme 2016-2019, la plupart des cantons avaient développé leur propre version d’objectifs quantitatifs de performance qu’ils souhaitaient atteindre. Cela a mené à des négociations plus intenses. De plus, du côté de la Confédération, la marge dans les négociations est devenue de plus en plus faible à cause des ressources financières limitées. Dans les négociations pour la quatrième période de programme 2020-2024, cette situation s'est encore aggravée. C'est pourquoi certains cantons ont mené les négociations uniquement par e-mail dans certains programmes.

Quelles recommandations transmettriez-vous à des collaborateur.trices de la Confédération et des cantons moins expérimenté.es ? Selon vous, comment être un partenaire de négociation digne de confiance ?

Il est crucial d’avoir une connaissance précise des objectifs de chaque programme et des explications qui s’y rattachent dans le manuel CP. Lorsque vous ne savez pas véritablement ce que souhaite la Confédération et quelles sont les conditions-cadres en matière de fourniture de prestations, alors cela ne peut avoir que des effets négatifs sur votre crédibilité de négociateur.trice. Et c’est encore pire si vous vous éloignez des objectifs partiels ou des conditions-cadres durant les négociations ! En ce sens, il est donc impératif de non seulement avoir une connaissance approfondie du programme, mais aussi de s’y identifier.

Avec combien de cantons avez-vous négocié dans chaque période de programme ? Et comment vous êtes-vous préparé pour le jour des négociations ?

Le nombre était différent dans les quatre tours de négociations parce que j'ai toujours pris des remplaçants. Mais il n’y a jamais eu moins de six cantons. Outre les préparations que j’ai déjà évoquées, j'ai également étudié en profondeur la demande du canton en prévision de la rencontre. J'ai essayé d’en savoir plus sur les plus grands défis auxquels doit faire face le canton dans chaque programme. Cela passe par la lecture des procès-verbaux des contrôles par sondage de toutes les périodes de programme, par les discussions avec les collègues, par la lecture en ligne des rapports annuels des services concernés ou encore par d’autres canaux d’informations.

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Simone Baumgartner, Division Eaux, OFEV

Simone Baumgartner a étudié la biologie à l’Université de Zürich et obtenu son doctorat à l'Institut Fédéral Suisse des Sciences et Technologies de l’Eau (Eawag). Elle a ensuite travaillé dans les domaines du Management de l’environnement et de l’assurance qualité dans le public et dans le privé. En 2017, elle a rejoint la Section Revitalisation et gestion des eaux de l’OFEV en tant que collaboratrice scientifique. Avec une collègue, elle s’est chargée de la préparation des négociations pour sa section. En collaboration avec les six cantons dont elle est la personne de contact à l’OFEV, elle a négocié les conventions pour la quatrième période de programme (2020-2024).

En 2019, vous avez conduit pour la première fois les négociations pour les conventions-programmes entre l’OFEV et les cantons. De manière générale, comment avez-vous vécu ces mois de négociations, de leur préparation jusqu’à leur conclusion ?

Ce fût des moments passionnants, mais intenses au niveau de la charge de travail. Au printemps de chaque année, des travaux sont prévus dans le cadre des conventions-programmes en cours, en plus des tâches quotidiennes que nous remplissons. En 2019, il ne s’agissait non plus seulement du suivi des rapports annuels (Reportings) des cantons ainsi que des éventuelles adaptations de contrat, mais il y avait aussi tous les travaux préparatoires aux négociations. Tout au long de ces préparatifs et des négociations, j'ai beaucoup appris, et c'est pour cela que j'ai vécu cette période relativement épuisante comme une expérience positive.

La Section Revitalisation et gestion des eaux est organisée de telle sorte que les collaborateur.trices sont responsables d’un certain nombre de cantons. Dans votre cas, vous étiez la responsable pour les cantons de BL, GR, OW, SH, SO, SZ. Combien de temps avez-vous passé à travailler avec ces cantons ? Et dans quelle mesure était-ce important pour les négociations de déjà connaître les personnes responsables de ces cantons ?

Je travaille avec les cantons que vous avez cité depuis février 2018. Le fait de connaître à l’avance les responsables et les conditions-cadres politiques et organisationnelles des cantons a été et est toujours très précieux pour les négociations. Cela afin que vous puissiez échanger sur un pied d’égalité.

Comment vous êtes-vous personnellement et dans votre section préparé pour les négociations ? À quoi feriez-vous plus attention la prochaine fois?

Dans notre section, la préparation des négociations a débuté par le traitement des demandes cantonales et l’élaboration de propositions pour les mandats de négociation. Ce travail doit se baser sur des critères qui devaient être approuvés par la direction de l’OFEV. Les mandats de négociation ont été envoyés aux cantons avant les négociations, puisque les contributions fédérales négociables étaient souvent beaucoup plus faibles que les demandes des cantons. En outre, ma collègue et moi avons élaboré un catalogue de questions fréquemment posées (FAQ) afin de fournir aux cantons des réponses standards. Comme ma collègue et moi étions conjointement responsables des préparatifs pour notre section, l’effort supplémentaire pour ma préparation personnelle a été limité. Concrètement, j'ai étudié les procès-verbaux des négociations pour la troisième période de programmation 2016-2019, les contrats encore en vigueur et les derniers rapports annuels en préparation.

Êtes-vous satisfaite du déroulement des négociations et des résultats obtenus ?

Le montant des demandes de tous les cantons était plus de deux fois plus important que le crédit disponible pour les revitalisations. La situation de départ de certaines discussions avec les cantons était donc délicate. Mais en fin de compte, toutes les négociations ont été conclues d’un commun accord, ce à quoi le fait d’avoir eu un contact personnel antérieur n’a certainement pas été étranger. Nous sommes satisfaits des résultats dans la mesure où les fonds disponibles ont pu être répartis équitablement entre les cantons sur la base de critères objectifs.

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Lea Bernath, Projektleiterin Schutzwald/Waldschutz, Kanton Zug

Lea Bernath a étudié les sciences de l’environnement à l'EPFZ. Après ses études, elle a effectué un stage à l'Office des forêts et de la faune du canton de Zoug. À la suite d’un contrat à durée déterminée, elle a été engagée définitivement par le canton de Zoug en septembre 2017. En tant que cheffe de projet, elle est responsable des forêts protectrices et de la protection des forêts.

Pour la première fois cette année vous avez mené les négociations avec l’OFEV pour les conventions-programmes. Comment avez-vous vécu ces négociations et la journée qui y était dédiée à Berne ?

Comme nous étions globalement satisfaits de l’offre de la part de la Confédération, nous avons décidé de ne pas mettre en place de négociations personnelles à Berne. Les négociations avec la personne responsable de la Section Glissement de terrain, avalanches et forêts protectrices ont donc été conduites par email et par téléphone. J'ai trouvé ces négociations simples, claires et ouvertes.

Comment vous êtes-vous préparée personnellement et en équipe au sein du Service forestier du canton de Zoug pour ces négociations ?

J’ai étudié en détail les conventions-programmes des périodes CP précédentes. Sur cette base, j'ai ensuite calculé les superficies et coûts futurs pour l’entretien des forêts protectrices et je les ai compilés pour les années suivantes.
Quelles expérience avez-vous tiré de ces négociations et de la mise en œuvre des conventions-programmes ? Quels éléments vous seront utiles pour les négociations futures ?

Étant donné que les cantons exigent de la Confédération bien plus d’argent pour l’entretien des forêts protectrices que ce qui est disponible, la marge de manœuvre dans les négociations est relativement faible. Néanmoins, il est normal que le canton mette sur la table toutes ses revendications dès le départ. C'est également le cas pour toute négociation concernant l’adaptation de la convention-programme au cours de la période de mise en œuvre CP.

En raison de sa situation topographique, le canton de Zoug possède, en comparaison à d’autres cantons, de petites surface de forêts protectrices. Quelles en sont les conséquences pour vous, en tant que cheffe de projet chargée des forêts protectrices, mais aussi vis-à-vis de l’OFEV ?

Le canton de Zoug a une part de forêts protectrices d’environ 45%, ce qui correspond à la moyenne suisse. Cependant, la superficie forestière totale du canton, 6'000 hectares, est relativement faible. Comme nous sommes un petit canton, j'assume la fonction de "Service central" – pour par exemple négocier la convention-programme – ou d'une "gardeforestière d’arrondissement" qui planifie les interventions dans la forêt protectrice avec les garde-forestiers et marque la coupe du bois. Du côté de l’OFEV, nous ne nous sommes jamais sentis lésés du fait que nous sommes un canton avec une surface forestière relativement petite.

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Laurent Filippini, Ufficio dei corsi d'acqua, Kanton Tessin

Laurent Filippini travaille pour le canton du Tessin depuis 26 ans et dirige depuis 2001 le Service d’aménagement des cours d’eau du Dipartimento del territorio. Il était déjà engagé dans la conception des conventions-programmes dans le domaine de l'environnement et mène des négociations avec l'OFEV depuis leur introduction.

Quelle est l’importance des négociations des conventions-programmes pour le canton du Tessin ?

L’introduction des conventions-programmes a modifié la manière dont les négociations avec l'OFEV se déroulent. Il s’agit d’un pas important vers une plus grande responsabilité des cantons dans le processus des conventions-programmes. Les réalités varient d’une région à l’autre de la Suisse. Les conventions-programme permettent de trouver des solutions cantonales adaptées, bien que les conditions-cadres fédérales s’appliquent de manière uniforme à tous les cantons. Nous apprécions beaucoup cette marge de manœuvre cantonale. D’une part, les négociations proprement dites, qui ont lieu avant chaque période de programme, sont devenues plus simples. D’autre part, elles mettent les cantons et l’OFEV face au défi de tenir compte des réalités cantonales dans leurs budgets. En tant que canton, la difficulté réside dans la conciliation des budgets cantonaux et des projets cantonaux prioritaires avec les exigences financières de l’OFEV. Cependant, nous avons jusqu’à présent toujours trouvé une solution. Pendant la période de programme, il sera toujours possible de demander un ajustement des contributions fédérales.

L’ensemble du processus de négociation est fait de telle sorte que cela soit d’abord l’OFEV qui communique aux cantons les exigences spécifiques aux programmes et cantons relatives aux contenu et aux moyens financiers, que les cantons ensuite soumettent leurs idées à l’OFEV et seulement après que les négociations commencent. Quels sont les avantages et inconvénients de ce système ? En quoi pourrait-il être amélioré ?

Cette manière de négocier consiste en une comparaison des budgets et une rencontre entre deux points de vue. Les négociations s’apparentent plutôt à un dialogue, car le canton ne peut pas modifier son budget en cours de route. Le principal avantage est qu’au cours de la période de quatre ans, il est possible de négocier si des fonds supplémentaires doivent être à nouveau demandés à la Confédération ou si au contraire des fonds doivent être restitués. Nous entretenons des contacts réguliers avec nos collègues de l’OFEV et les divers contrôles par sondage et échanges d’expérience sont menés de manière très ouverte. L’évolution de l’utilisation des ressources financières est toujours une grande question. Si nous constatons dans le canton que nous ne pouvons pas utiliser les fonds comme prévu, nous nous en passons en partie. Ces ajustements interviennent généralement au cours de la seconde moitié de la période de programme.

Qu’est-ce qui vous demande pour vous le plus dans la préparation des négociations ? Pouvez-vous nous décrire brièvement à quoi ressemblent ces travaux préparatoires ?

La préparation consiste principalement à établir un plan financier robuste pour les projets et pour l'ensemble du programme. Pour ce faire, nous devons demander et négocier à l'avance les budgets cantonaux. Sur cette base, nous pouvons ensuite faire une prévision de nos besoins. Bien entendu, il y a toujours des incertitudes dont il faut tenir compte dans les négociations avec la Confédération. Au fur et à mesure que la période de programme se déroule, ces incertitudes deviennent de plus en plus faibles et en raison de la flexibilité financière que j’ai mentionné auparavant, nous sommes bien en mesure d’y faire face. Pendant les négociations elles-mêmes, nous ne discutons en soi pas tant que ça. Le plus important est que nous puissions nous coordonner avec l’OFEV pendant la durée du programme. La relation de confiance avec les collègues de l’OFEV a été et est toujours bonne. Sans oublier que l'ensemble du processus est transparent.

Simon Ammann, Leiter Waldentwicklung und Ressourcen, Kanton Zürich

Simon Amman est depuis sept ans responsable des subventions dans le domaine forestier ainsi que des conventions-programmes avec la Confédération, aussi dans le domaine forestier. En parallèle, il est l’adjoint de l’ingénieur cantonal (Chef du département des forêts) du canton de Zurich. Auparavant, il a dirigé une importante exploitation forestière pendant près de onze ans.

Vous êtes responsable des conventions-programmes « Forêt », « Ouvrages de protection » et le programme partiel sur les parcs d’importance nationale de la convention-programme « Paysage ». Comment êtes-vous organisés dans le canton pour négocier ces différents conventions-programmes ?

Je prépare la demande du canton pour notre juriste interne, qui recueille toutes les conventions-programme dans le domaine de l’environnement et les soumet à l’OFEV de manière centralisée. Des interfaces internes avec d'autres services et départements existent : avec le Département de l’aménagement des cours d’eau de l’Office des déchets, de l’eau, de l’énergie et de l’air (AWEL) concernant les ouvrages de protection ; avec le Service de protection de la nature de l’Office du paysage et de la nature (ALN) concernant la biodiversité en forêt ; et en fin avec le Service de protection de la nature (ALN) et l’Office de l’aménagement du territoire pour ce qui est des parcs.

La préparation des négociations est différente selon les conventions-programmes : pour la convention-programme « Forêt » je prépare actuellement sur la base du plan cantonal du développement forestier, une proposition qui contient nos objectifs cantonaux. L’ingénieur forestier cantonal et moi-même comparons la section « Protection de la nature en forêt » avec la cheffe du Service de protection de la nature. Dans le cas des ouvrages de protection, une discussion informelle a lieu avec les responsables du Département de l’aménagement des cours d’eau. Concernant le programme partiel sur les parcs d’importance nationale, la direction du Wildnispark Zürich Sihlwald a élaboré un catalogue d’objectifs, catalogue que je discuterai ensuite en détail avec eux.

Comment négociez-vous avec l’OFEV ? Seulement vous, avec vos collègues responsables du domaine, seulement vos collègues responsables ?

Je mène les négociations avec mon chef, l'ingénieur forestier cantonal.

Vous négociez plusieurs conventions-programmes et avez donc plusieurs interlocuteur.trices pour la négociation avec l’OFEV. Qu’est-ce qui influence le plus la négociation selon vous : le sujet ou la personne impliquée ?

Les différentes conventions-programmes présentent parfois des caractéristiques très diverses. Dans la convention-programme « Forêt », le système est mis en œuvre avec des approches forfaitaires. La convention-programme « Ouvrages de protection » est fortement liée au projet et le programme partiel « Parcs » est adapté à la situation individuelle du parc en question, avec des objectifs qui peuvent être formulés assez librement. Bien que les situations initiales soient très différentes, le processus de négociation ne diffère guère. Concrètement, cela signifie qu’il y a peu de marge de manœuvre en ce qui concerne le cadre de financement fédéral pour toutes les conventions-programmes et que les négociations portent essentiellement sur la composition des prestations. Nous avons pu négocier à distance les conventions-programmes « Forêt » et « Ouvrages de protection ». Dans le cas du programme partiel « Parcs », nous avons clarifié les détails des objectifs lors d’une discussion sur place.

Vous avez mené des négociations pour plusieurs périodes de programme. Du point de vue du canton de Zurich, dans quelle mesure les négociations avec l’OFEV ont changé ?

Je ne peux personnellement uniquement comparer les périodes CP 2016-2019 et 2020-2024. La différence la plus importante est que les conventions-programme « Forêts protectrices », « Biodiversité de la forêt » et « Gestion forestière » ont maintenant été fusionnées en une seule et unique convention-programme « Forêt ». Les négociations se sont poursuivies avec les représentant.es des différents programmes partiels – il n'y avait alors aucun signe de fusion des conventions-programmes pendant les négociations. Toutefois, le contenu de la convention-programme résumée suggère que le processus sera plus simple en ce qui concerne la mise en œuvre - en particulier dans les cas de solution de substitution – que nous considérons comme un progrès important.

Francesca Cheda, Directrice du Secteur nature et paysage du canton de Fribourg

Francesca Cheda travaille depuis 1997 au Service des forêts et de la nature (SFN) comme collaboratrice scientifique et elle a repris la responsabilité du Secteur nature et paysage en début d’année. Elle avait déjà participé à l’élaboration et à la mise en œuvre de la troisième période CP et c’est elle qui, en sa qualité de cheffe de secteur, est en charge pour la première fois de mener les négociations pour la quatrième période CP.

Les conventions-programme dans les domaines du paysage et de la protection de la nature ont connu des évolutions majeures entre la troisième et la quatrième période de programme (2020-2024) (par exemple, avec la fusion des thèmes du paysage, des sites marécageux, des parcs et du patrimoine mondial naturel de l'UNESCO en une seule convention-programme « Paysage » ; ou encore avec l’ajout du nouveau thème « paysages en agglomérations »). Comment ces nouveaux développements affectent-ils un canton en ce qui concerne la préparation de la convention-programme et les négociations ?

Étant donné qu’il s’agit de la première période CP pour laquelle je suis responsable, il est encore difficile pour moi d’évaluer les effets de ces changements. De manière générale, je trouve judicieux de réunir la thématique du paysage en y incluant la mise en valeur des sites marécageux. La marge de manœuvre du canton dans ce domaine reste limitée à cause des conditions-cadre et des moyens financiers mis à disposition. Toutefois, dans la configuration actuelle, les aspects paysagers liés aux sites marécageux jouissent d’une plus grande visibilité, qui, on l’espère, devrait se traduire par une plus grande prise de conscience au niveau des cantons mais aussi des communes et de la population. La prise en compte des agglomérations dans la convention-programme « Paysage » permet de combler une lacune et de soutenir le travail déjà accompli dans ce domaine.

La première question souligne déjà la polyvalence des conventions-programmes dans votre domaine de responsabilité. Dans ce contexte, comment vous préparez-vous aux négociations avec la Confédération ? Comment parvenez-vous à conserver une vue d’ensemble sur autant de questions à négocier ? Usez-vous d’une tactique de négociation particulière (par exemple offrir exprès plus ou moins de prestations sur certains points) ?

La matière est effectivement complexe et la charge de travail liée à la préparation de la convention-programme intense. Les tableaux d’aide mis à disposition par la Confédération permettent de garder une vue d’ensemble sur l’entier des prestations. Toutefois, les prestations de la convention-programme « Protection de la nature » liées à l’objectif 2 « Protection et entretien des biotopes et des surfaces de compensation écologique selon la LPN », pour lesquelles des forfaits ont été introduits, restent difficiles à saisir dans leur globalité et nécessitent une planification interne minutieuse.

Avec autant de questions et d'acteurs concernés, il est probable que les conventions-programme subissent des changements au cours de la période de programme. Comment fonctionnent ces « négociations » ? Quelle importance revêtent ces « négociations supplémentaires » ?

Il est extrêmement important de pouvoir disposer d’une certaine marge de manœuvre durant la période de mise en œuvre de la convention-programme. Dans le domaine de la protection de la nature, des opportunités inattendues peuvent se présenter et il serait dommage de ne pas pouvoir les exploiter. D’un autre côté, les processus sont parfois longs et des projets pourraient être retardés indépendamment de notre volonté. Il faut garder à l’esprit une certaine souplesse et un certain pragmatisme dans la mise en œuvre.

Prochaine newsletter

La newsletter sur les conventions-programmes dans le domaine de l’environnement paraît de manière ponctuelle lorsque la Confédération ou les cantons souhaitent fournir des informations sur des dates importantes, des évolutions notables ou des thèmes intéressants. La date de la prochaine newsletter n’est donc pas encore fixée. Franziska Furrer est en charge de recevoir vos suggestions ainsi que vos propositions de sujets à tout moment :

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Dernière modification 18.12.2019