(Entwurf) Méthodologie de gestion – Procédure OSites
Les sites pollués sont gérés de façon méthodique par phases selon l’ordonnance sur les sites contaminés (OSites), entrée en vigueur en 1998. Cette procédure permet d'éviter de prendre des mesures inutiles.
Procédure OSites: une gestion méthodique
Il n'est pas toujours nécessaire de procéder à un assainissement. C'est pourquoi, sauf si la situation est claire et qu'elle exige des mesures d'urgence (dispersion accidentelle d'hydrocarbures, danger imminent pour des eaux de boisson), on commence par des investigations visant à cerner le danger pour l'environnement. On procède habituellement par phases, en redéfinissant la suite de la procédure au terme de chacune d'entre elles. Il est ainsi possible de déterminer efficacement et à bon compte si le site concerné est pollué, s'il doit être surveillé ou assaini, ou s'il est au contraire inutile de prendre d'autres mesures.
Phase 1 : inscription dans le cadastre
Dans une première phase, tous les sites pollués par des déchets, tels que les décharges, les aires d'exploitation et les lieux d'accident sont inscrits dans le cadastre, qui est géré par les services cantonaux et fédéraux compétents. La notion de déchet englobe aussi, à côté des solides, des liquides et, dans certains cas, des précipitations de substances volatiles ou sous forme de poussières.
Le cadastre constitue pour les autorités un instrument permettant de recenser et de classer les sites pollués en fonction de leur dangers potentiels, puis de définir des mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement. Accessible au public, il sert également de base pour la planification et la construction.
Avant de saisir un site dans le cadastre, l’autorité compétente est tenue d'en informer son détenteur. Celui-ci a dans tous les cas l'occasion de prendre position au préalable ou de procéder à d'autres investigations. L'autorité a par ailleurs le droit de demander au détenteur des renseignements sur le site.
Le cadastre est un instrument dynamique, qui est constamment remis à jour en fonction des nouvelles informations. S'il s'avère qu'un site n'est pas ou plus pollué par des déchets, il doit être radié immédiatement du cadastre. Et si une investigation ou un assainissement fournit de nouveaux résultats, ils doivent y être intégrés sans délai.
Selon les prescriptions en vigueur, seuls doivent figurer dans le cadastre les sites pollués par des déchets ou ceux qui le sont selon toute vraisemblance. Il faut toutefois noter que le cadastre n’est pas un recensement exhaustif. Les cas mineurs ne figurent pas au cadastre des sites pollués (par exemple, les remblayages de faible ampleur avec des décombre).
L’OSites est entrée en vigueur en 1998. Aujourd’hui, le recensement des sites pollués dans les cadastres est pratiquement terminé. Une exception sont les sites pollués par des PFAS, qui font l’objet d’une attention croissante en Suisse depuis quelques années. Le premier Symposium de l’OFEV sur les sites pollués par les PFAS a eu lieu en 2019.
Phase 2 : déterminer les besoins de surveillance et d’assainissement
Dans une deuxième phase, les besoins de surveillance et d'assainissement des sites pollués sont déterminés. Les données nécessaires sont recueillies lors de l'investigation préalable, qui consiste en deux étapes :
- Les causes probables de la pollution du site sont recherchées lors d'une première étape, appelée investigation historique.
- Les atteintes que le site est susceptible de porter à l'eau, au sol et à l'air sont ensuite établies lors de l'investigation technique, qui s'avère nécessaire dans la plupart des cas.
En se basant sur les résultats de l'investigation préalable d'un site, l'autorité détermine s'il y a:
- une pollution sans danger pour l'environnement,
- un besoin de surveillance,
- un besoin d'assainissement, il s'agit alors un site contaminé.
Le danger pour l’environnement ainsi que le besoin de surveillance et d’assainissement sont définis par le risque que la pollution représente pour un bien à protéger. L’OSites définit les biens à protéger suivants :
- les eaux souterraines (art. 9 OSites),
- les eaux de surface (art. 10 OSites),
- l’air pouvant atteindre des lieux dans lesquels des personnes peuvent se trouver régulièrement (art. 11 OSites) ainsi que
- les sols agricoles, horticoles et des places des jeux pour enfants (art. 12 OSites).
L'investigation préalable montre parfois que, contre toute attente, le site n'est pas pollué par des déchets, si bien qu'il peut être radié du cadastre.
Première étape : l’investigation historique
L'investigation historique parcourt l'histoire du site et met en évidence pour la première fois les causes probables de la pollution, sa nature ainsi que la localisation des activités polluantes dans le passé. Toutes les informations présentant une certaine importance pour l'environnement sont recueillies en dépouillant les documents, en interrogeant les témoins de l'époque ou en procédant à un examen oculaire.
Il n'est pas toujours facile de se pencher sur le passé et le résultat peut être incomplet. Cependant, mieux un site est connu, plus l'organisation de l'investigation technique qui suit - si nécessaire - sera efficace et ciblée. Il est possible de renoncer à l'investigation technique si l'investigation historique montre que la pollution du sous-sol est due à des déchets sans danger pour l'environnement, comme les débris de tuiles ou de murs, ou que le site ne peut pas être pollué par des déchets. Dans ce dernier cas, il sera radié du cadastre.
Un cahier des charges pour l’investigation technique est établi sur la base de l'investigation historique. Il présente le contexte initial et les principales conclusions de l'investigation historique et propose sur cette base un programme d'investigation technique.
L'autorité compétente se prononce sur le cahier des charges. Elle détermine s’il est apte à fournir les bases de décision nécessaires à l'appréciation du besoin de surveillance ou d’assainissement du site. La personne tenue à réaliser l’investigation préalable est ainsi assurée que le programme d'investigation lui permettra de réunir toutes les informations demandées par l'autorité lors de cette phase.
Deuxième étape : l'investigation technique
L'investigation technique sert à compléter par des mesures les données déjà acquises, de telle sorte que l'autorité puisse apprécier si le site doit être assaini ou surveillé, ou s'il est possible d'arrêter la procédure OSites à ce stade. Elle n'a pas besoin de fournir, au prix d'un gros investissement technique et financier, une évaluation détaillée du risque que la pollution du site fait peser sur les biens à protéger (évaluation de la mise en danger), tels que les eaux souterraines. Ce sera le but de l'investigation de détail, qui suivra si le site nécessite un assainissement.
Les travaux d'investigation sont régis par un souci constant d'efficacité. Il n'est pas nécessaire de rechercher dans un site tous les polluants figurant dans l'ordonnance sur les sites contaminés. Les résultats de l'investigation historique aident à maintenir les travaux dans les limites du raisonnable. Il suffit dans la plupart des cas d'évaluer certains paramètres spécifiques, tels que le plomb dans les installations de tir et les solvants chlorés dans les entreprises de nettoyage chimique.
Si l'investigation historique fournit déjà suffisamment d'informations pour déterminer les besoins de surveillance ou d'assainissement d'un site, l'investigation technique est superflue.
Phase 3 : évaluer les buts et l’urgence de l’assainissement
L'investigation de détail a pour objectif de fournir des informations plus précises quant au type et à l'ampleur de la pollution, ainsi que sur les atteintes qu'elle est susceptible d'engendrer. Pour rappel, les résultats précédemment obtenus (investigation préalable) servaient qu'à déterminer si une surveillance ou si un assainissement s'imposait.
Les données de l’investigation de détail sont nécessaires à l'autorité pour déterminer l'urgence de l'assainissement et ses buts généraux. Les buts d’assainissement sont réévalués après l’élaboration du projet d’assainissement décrit à la phase 4.
But de l'assainissement
L'objectif principal de l'assainissement consiste à diminuer les émissions de polluants d'un site vers les biens à protéger de façon à ce qu'il ne nécessite durablement plus aucun assainissement. Cela signifie que les critères d'assainissement figurant dans l'OSites pour l'eau, le sol et l'air soient respectés à long terme.
L’assainissement ne doit pas forcément viser à éliminer complètement les polluants du site. Ce n'est pas la pollution du sous-sol qui est déterminante, mais ses effets éventuels sur les milieux à protéger.
Il n'est pas toujours raisonnable ni réaliste de fixer les buts de l'assainissement en se conformant strictement à l'ordonnance. Il est licite de s'écarter, à certaines conditions, des buts qu'elle fixe. L'ordonnance OSites laisse une certaine marge de manœuvre dans la pondération des effets sur l'environnement (bilan écologique des mesures d'assainissement), des coûts de l'assainissement (proportionnalité) et des exigences de qualité relatives aux milieux à protéger. Ainsi, on peut souvent préférer une mesure d'assainissement plus économique et dans sa globalité plus respectueuse de l'environnement à une solution radicale. Pour juger si le coût est raisonnable, l’autorité compétente se base sur le prix des variantes réalisables, et non sur le budget des responsables.
Urgence de l’assainissement
L'urgence dépend du danger effectif pour l'environnement et non d'un changement d'affectation du site (projet de construction), ni de la disponibilité de fonds à cet effet. Les sites contaminés qui présentent un danger élevé - qu'il soit dû à la présence de substances dangereuses pour l'environnement, à la rapidité de leur dissémination ou à la sensibilité et à l'importance des biens à protéger - doivent être assainies le plus rapidement possible.
Certains sites sont considérés comme nécessitant un assainissement pour la seule raison qu'ils engendrent un danger concret d'atteinte à l'environnement ou que les critères d'assainissement figurant dans l'OSites sont légèrement dépassées. L'urgence de l'assainissement dépend alors du risque estimé d'atteinte grave d'un bien à protéger et du moment où ce risque est susceptible de se concrétiser. En principe, aucun assainissement d'urgence ne s'impose lorsque la pollution est causée par des substances dégradables, dont les émissions diminuent au cours du temps, et qu'aucun bien à protéger sensible n'est menacé.
D’autre part, des mesures d'urgence peuvent s'imposer. Leur premier objectif est de juguler ou éliminer tout danger imminent, sans attendre l’étude des variantes d’assainissement et le projet d’assainissement décrits dans la section suivante (phase 4). Les mesures d’urgence peuvent notamment souffrir aucun délai lorsqu'une utilisation actuelle du bien à protéger est déjà entravée ou sur le point de l'être. Elles sont en particulier requises lorsqu'une pollution est détectée dans un captage d'eau potable. Elles peuvent également s'avérer nécessaires lors d'événements exceptionnels, comme les accidents mettant en jeu des liquides pouvant polluer les eaux. Les mesures d’urgence ne représentent souvent pas un assainissement complet, et il faut éviter qu’elles compromettent des mesures d’assainissement futures.
Phase 4 : assainir les sites contaminés
Dans une quatrième phase, les sites contaminés sont assainis. Visant à juguler durablement les atteintes illicites à l’environnement, un assainissement doit répondre aux principes suivants :
- Prévention à la source : un assainissement doit avant tout permettre de limiter les transports de polluants d’un site vers des biens à protéger, de telle manière que ce site ne nécessite plus aucun assainissement sur le long terme. Il doit permettre de rester sur le long terme en dessous des limites fixées par l’OSites à partir desquelles il est nécessaire d’assainir pour les eaux (souterraines et de surface), le sol et l’air.
- Elimination durable du danger : l’assainissement doit être une solution définitive, ses effets doivent donc être durables.
- Résolution du problème de contamination en une ou deux générations : les mesures d’assainissement doivent avoir déployé leurs effets en l’espace de 25 à 50 ans au maximum, de sorte que les sites concernés puissent alors être laissés tels quels, sans qu’il soit nécessaire de prendre d’autres mesures particulières.
Projet d'assainissement
Il est indispensable de disposer de bases solides si l'on veut que le procédé d'assainissement soit bien adapté et durable. C'est la raison d'être du projet d'assainissement, qui sera élaboré par la personne tenue à l'assainir. Les mesures à prendre, adaptées aux cas particuliers, sont notamment mises au point dans le cadre de ce projet. On les voudra judicieuses sur le plan écologique, techniquement réalisables et financièrement supportables.
Le projet d'assainissement fournit à l'autorité un instrument lui permettant d'évaluer les mesures prévues et de fixer définitivement les buts de l'assainissement et les mesures à prendre.
Le projet d’assainissement comprend deux parties principales : l’élaboration d’une étude des variantes et l’élaboration de la variante optimale. L’autorité compétente prend position sur la variante optimale après l’étude des variantes. La décision d'assainissement de l'autorité compétente est rendue après l'élaboration de la variante optimale.
Tous les projets d'assainissement ne requièrent cependant pas le même engagement. Leur ampleur et leur degré d'approfondissement dépendent de la complexité du site contaminé. Il est possible de simplifier la procédure, notamment lorsque l'assainissement à entreprendre est urgent ou de faible ampleur, ou que la solution est déjà connue.
Étude des variantes d’assainissement
L’identification et l’évaluation des variantes d’assainissement se déroule en 3 étapes. Après avoir obtenu les informations requises sur la base de l’investigation préalable et de l’investigation de détail, ces étapes sont les suivantes :
- Étape 1 : déterminer sommairement quelles mesures (parmi celles possibles) sont adaptées à l’assainissement du site concerné. Les mesures possibles peuvent être groupées en trois catégories : décontamination, confinement et atténuation naturelle contrôlée.
- Étape 2 : identifier des procédés d’assainissement qui, dans les conditions qui prévalent, sont réalisables sur le plan technique.
- Étape 3 : élaborer dans les grandes lignes et comparer plusieurs variantes pouvant comprendre un seul ou plusieurs procédés jugés techniquement réalisables pour le site lors de l’étape 2.
Surveillance et suivi des sites contaminés
La surveillance et le suivi sont deux éléments essentiels de la gestion des sites contaminés.
Les sites nécessitant une surveillance sont surveillés afin de confirmer ou d’exclure le besoin d’assainissement. Si une surveillance de plusieurs années révèle que le site ne nécessitera très probablement pas d’assainissement, la surveillance du site n’est plus nécessaire. Dans le cas contraire, la surveillance montre que le site nécessite un assainissement.
L'OSites requiert de surveiller non seulement les sites nécessitant une surveillance mais également ceux nécessitant un assainissement, afin que l'on puisse réagir rapidement et de manière efficace le cas échéant. Les sites contaminés sont surveillés jusqu’à ce que leur assainissement soit achevé.
Le suivi suit directement l'assainissement et consiste surtout à vérifier l'efficacité des mesures exécutées.
Les personnes tenues d’assainir doivent informer l’autorité des mesures d’assainissement prises et prouver que les objectifs de l’assainissement ont été atteints. L’autorité prend position.
La planification de la surveillance et du suivi fait partie intégrante du projet d’assainissement.