Die Juragewässerkorrektion als nationale Herausforderung

Ab dem 16. Jahrhundert litt die Ebene zwischen den drei Jurarandseen zunehmend unter Hochwasser. Mit grossem Aufwand wurden wasserbauliche Massnahmen ergriffen, um dem Missstand Herr zu werden. Aus der Zusammenarbeit der betroffenen Kantone mit der Landesregierung entwickelte sich das Schweizer Subventionssystem.

Seit wann die Region zwischen Bieler-, Murten- und Neuenburgersee «Seeland» genannt wird, ist unklar. Immerhin erwähnt der Gelehrte Valerius Anshelm in seiner zwischen 1529 bis 1546 entstandenen Berner Chronik die «Seeherrschaften» und bezog sich dabei auf die Ämter Nidau und Erlach. Feucht war die Gegend jedenfalls schon damals: Geschiebeablagerungen der Aare begannen, den Fluss zu stauen und die Seepegel ansteigen zu lassen. Die Ebene am Jurasüdrand, archäologischen Funden zufolge zur Römerzeit dicht besiedelt und fruchtbar, verwandelte sich allmählich in sumpfiges und schwer zu bewirtschaftendes Land.

Ein Landstrich wird zum Sumpf

Am 28. Mai 1833 beschreibt der «Journal du Canton de Fribourg» das immer wiederkehrende Hochwasser, das die ganze Ebene zwischen den Seen in eine einzige Wasserfläche verwandelt, und beziffert auch die Schäden: «1816 belief sich der Verlust an der landwirtschaftlichen Produktion allein in den Verwaltungsbezirken Cerlier, Büren und Nidau auf 240'000 Franken; dabei noch nicht eingerechnet sind die beschädigten Gebäude, Mauern und Schutzdämme, wie auch die Krankheiten, die durch die Ausdünstungen dieses Sumpfes verursacht werden und welche Menschen und Tiere angegriffen haben.» Schon seit über hundert Jahren, so der Artikel weiter, bäten die Bewohner des Seelandes um Hilfe.

Dass die ersehnte Unterstützung ausblieb, war nicht zuletzt den unterschiedlichen Interessen der betroffenen Kantone Bern, Freiburg, Neuenburg, Solothurn und Waadt geschuldet. Den Kantonen im Westen war hauptsächlich an den Korrektionsarbeiten zwischen Nidau und Attisholz gelegen. Die von Bern und Solothurn dringend gewünschte Ableitung der Aare in den Bielersee hingegen weckte bei den Romands die Befürchtung, sie würden die Leidtragenden sein, wenn die Pegelstände der Seen stärker als bisher schwankten.

Ein Werk, das vereinte Kräfte erfordert

Die benötigten Kräfte zu bündeln, war also zu jener Zeit kein einfaches Unterfangen. In seiner Botschaft «betreffend die Angelegenheit der Juragewässerkorrektion» vom 20. Juli 1867 schreibt der Bundesrat denn auch: «Schon seit dem Jahr 1647 haben die kantonalen Behörden und viele patriotische Männer Anstrengungen gemacht, um Mittel und Wege zu finden, diese Übelstände (gemeint sind: die Überschwemmungen, Anm. d. Red.) zu heben; aber die unzähligen Schwierigkeiten, welche diesem grossartigen Korrektionsunternehmen entgegenstanden, waren so gross, dass schwerlich eine glückliche Lösung möglich geworden wäre, ohne die rettende Hand der Eidgenossenschaft.»

Einer dieser in der Botschaft erwähnten «patriotischen Männer» war der 1804 im Seeländer Dorf Meienried zur Welt gekommene Arzt, liberale Nationalrat und Verfechter einer starken «Central-Regierung», Johann Rudolf Schneider. Er, der die drückende Armut in der Ebene zwischen den Jurarandseen aus eigener Anschauung kannte, setzte sich zeitlebens dafür ein, das Gebiet trockenzulegen. 1840 hob er die «Vorbereitungs-Gesellschaft der Jura-Gewässer-Correction» aus der Taufe, die den Ingenieur Richard La Nicca damit betraute, entsprechende Pläne auszuarbeiten. Doch erst die Gründung der Schweizerischen Eidgenossenschaft im Jahr 1848 schuf die Voraussetzungen, um grosse bauliche Vorhaben zu verwirklichen, die ein koordiniertes Vorgehen zahlreicher Kantone erforderten.

Über 20 Jahre währende Bauarbeiten

Der Spatenstich für die Juragewässerkorrektion erfolgte 1868; die umfangreichen Arbeiten umfassten Ableitungen und Begradigungen von Aare, Zihl und Broye, den Bau des Nidau-Büren-Kanals, um die Abflusskapazität des Bielersees zu steigern, die Absenkung aller drei Seespiegel um durchschnittlich 2,5 Meter, den Bau eines Regulierwerks in Nidau und die Erstellung eines Systems von Kanälen, um das Land zu entwässern.

Nebst der Muskelkraft unzähliger mit Schaufeln und Pickeln bewehrter Männer kamen dabei auch zwei Dampfbaggermaschinen, zwei Dampfkrane, 24 Transportschiffe, 122 Kippkisten, 70 Rollwagen und zwei Dampflokomotiven zum Einsatz. Zudem wurden 4 Kilometer Schienen verlegt. Die Arbeiten für das ganze Korrektions- und Meliorationswerk dauerten bis 1891. Der landschaftliche Charakter der Ebene wandelte sich durch die Gewässerkorrektion von Grund auf: War etwa der Ort Staad bei Grenchen zuvor ein Fischerdorf gewesen, stand er nun inmitten neu gewonnener Äcker.

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Der «Wohlfahrtsartikel» ermöglicht nationale Projekte

Die Gesamtausgaben von 14 Millionen teilten sich die betroffenen Kantone, und zwar in Abhängigkeit des Mehrwertes, den jeder erwarten durfte. Der Bund beteiligte sich mit 5 Millionen an den Kosten und begründete sein Engagement mit Art. 21 der Bundesverfassung von 1848, dem sogenannten «Wohlfahrtsartikel». Dieser gestand dem Bund das Recht zu, «im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Theiles derselben, auf Kosten der Eidgenossenschaft öffentliche Werke zu errichten oder die Errichtung derselben zu unterstützen». Besagter Artikel wurde schon in den 1850er-Jahren zum Fundament des schweizerischen Subventionssystems. Die Gebirgskantone Graubünden, Tessin und Wallis waren die ersten Kantone, die Bundesbeiträge für öffentliche Werke erhielten. Insbesondere für die Finanzierung wichtiger Passstrassen steuerte die Eidgenossenschaft früh Gelder bei.

In einer Botschaft aus dem Jahr 1854, die auf ein (letztlich abgelehntes) Begehren des Kantons Graubünden nach Bundesbeiträgen für die Rheinkorrektion einging, befasste sich der Bundesrat grundsätzlich mit der Frage, wie stark Art. 21 in die Souveränität der Kantone eingreifen solle. Als massgebliche Kriterien nennt die Botschaft die «imminente Gefahr» für grössere Landesteile und «den wachsenden Schaden» wie bei den Juragewässern, wobei es sich in diesem Fall «nicht bloss um die Gewinnung und Urbarisierung ganzer Landesstreken (sic), sondern auch um das physische Wohlbefinden bedeutender Bevölkerungen handelt, die, wenn ihnen nicht bald und mit aller Energie Hilfe wird, ökonomisch und körperlich verkümmern müssen, und denen, wenn der Bund zu einer rettenden Tat sich nicht entschliessen kann, am Ende nichts übrig bleibt, als in ihrer grossen Mehrheit in fernen Weltheilen eine glückliche Heimat aufzusuchen.»

Geburtsstunde des schweizerischen Subventionssystems

In den 1860er-Jahren fällte das Parlament eine Reihe von Subventionsbeschlüssen für die Rhein-, die Rhone- und die Juragewässerkorrektion, in den 1870er-Jahren kamen weitere Unterstützungsbeiträge für die Eisenbahnen hinzu, und es folgten Subventionen für die Berufsbildung, die Landwirtschaft, das Gesundheitswesen und, anfangs des 20. Jahrhunderts, für die öffentlichen Primarschulen. Die kontinuierlichen Zunahmen der Subventionen seit Gründung der Eidgenossenschaft widerspiegeln sich am Anteil der Bundesbeiträge an den Gesamtausgaben. Betrug dieser 1870 gemäss dem historischen Lexikon der Schweiz noch 4,4 Prozent, stieg er bis 1910 auf 24 Prozent an und erreichte 1936 mit 30 Prozent einen vorläufigen Höchststand.

Mit seinen Subventionen zielte der Staat darauf ab, die Unterschiede zwischen Stadt und Land auszugleichen und die soziale Sicherheit auszubauen. Im Jahr 1958 wurde die Nivellierung finanzieller Ungleichheiten innerhalb der Schweiz in der Bundesverfassung verankert, indem der neu eingeführte Art. 42b ausdrücklich forderte, der Bund habe den Finanzausgleich unter den Kantonen zu fördern. Insbesondere sei «bei der Gewährung von Bundesbeiträgen auf die Finanzkraft der Kantone und auf die Berggebiete angemessen Rücksicht zu nehmen.»

Das Subventionssystem als Instrument der Wissensvermittlung

Die gesetzliche Grundlage für das heutige Subventionswesen bildet das Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz SuG) von 1990. Mit der Föderalismusreform von 2004 wurden der Finanzausgleich und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen neu geregelt und auch auf Gesetzesstufe umgesetzt. Seither legen die eidgenössischen Räte die Ausgleichszahlungen für den Finanz- und Lastenausgleich zwischen ressourcenstarken und -schwachen sowie zwischen Gebirgs- und Zentrumskantonen im Vierjahresrhythmus fest. Heute erreichen die Subventionen 59 Prozent der jährlichen Bundesausgaben (Wert des Jahres 2016).

Der Bau wichtiger Strassenverbindungen und die Korrektionen grosser Flüsse im späten 19. Jahrhundert gaben somit die Initialzündung sowohl für die Entstehung eines fein austarierten Subventionswesens als auch für die Etablierung der kantonsübergreifenden Zusammenarbeit unter dem Patronat des Bundes. Diese ist für die Beteiligten nicht nur finanziell vorteilhaft, sondern auch im Hinblick auf den Austausch von Kenntnissen und Erfahrungen. Dass in der Schweiz der Forschungsbedarf und die Vermittlung von Wissen durch den Bund zentral organisiert und weiterentwickelt werden, hat unserem Land eine international führende Rolle im Umgang mit Naturgefahren eingebracht.