Die Störfallverordnung entsteht

Die Schweizer Störfallverordnung StFV legt die Basis für die Zusammenarbeit aller betroffenen Akteure und Akteurinnen. Sie konnte sich an Vorbilder aus dem Ausland orientieren, geht allerdings weiter als diese: Denn sie nimmt nicht nur stationäre Betriebe in den Blick, sondern auch Transport- und Rohrleitungsanlagen.

In den Wochen nach dem Grossbrand stand dieser zuoberst auf der politischen Agenda - in der Schweiz, aber auch in den vom Unglück ebenfalls betroffenen Nachbarländern im Norden. Bundesrat Alphons Egli traf sich mit den Umweltministern der Rheinanliegerstaaten, um sich mit ihnen abzusprechen, Vorsorgemassnahmen zu diskutieren und allfällige Haftungsfragen zu klären.

Mehrere Institutionen, unter anderem die im Jahr 1950 gegründete Internationale Kommission für den Schutz des Rheins IKSR wurden damit betraut, das Ereignis zu analysieren und seine Folgen zu untersuchen.

Unfällen mit handfesten Massnahmen vorbeugen

Zudem wurde hierzulande nachdrücklich der Ruf nach einem gesetzlichen Regelwerk laut, auf dessen Basis sich Vorkehrungen durchsetzen lassen würden, um Unfällen mit gefährlichen Stoffen vorzubeugen. Bereits am 2. Dezember 1986 trat der Bundesrat vor die Vereinigte Bundesversammlung und erklärte, es sei eine Störfallverordnung erforderlich. Vorbilder gab es bereits: Deutschland verfügte seit dem Jahr 1980 über eine solche Verordnung, und der Rat der Europäischen Gemeinschaft hatte im Juni 1982 die Seveso-Richtlinie «über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten» erlassen. Dies, nachdem im Jahr 1976 eine Explosion in einer Chemiefabrik nahe der Stadt Seveso eine Wolke des hoch giftigen Dioxins freigesetzt hatte und vorangegangene Zwischenfälle - etwa jener von Flixborough im Jahr 1974 - die Gefahren unsachgemässer Vorkehrungen und Krisenbewältigungen in Chemiebetrieben drastisch aufgezeigt hatten. Die Schweiz hatte zwar als Reaktion auf das Unglück von Seveso das Umweltschutzgesetz um einen Katastrophenschutzartikel ergänzt; seine relativ allgemeinen Formulierungen genügten indes nicht, um handfeste Massnahmen zur Risikominimierung festzulegen. «Es gab keine Richtlinien, und auch die kantonalen Fachstellen fehlten, die entsprechende Vorkehrungen hätten durchsetzen können», erläutert Martin Merkofer, Chef der Sektion Störfall und Erdbebenvorsorge des BAFU.

Schweizer Regelung geht weiter: Verkehrswege einbezogen

In einem Tempo, das der Dringlichkeit des Anliegens angemessen war, wurden das Umweltschutz- und das Gewässerschutzgesetz mit der Störfallverordnung StFV ergänzt, die am 1. April 1991 in Kraft trat. Dabei holte die Schweiz ihren Rückstand in Sachen Störfallvorsorge gegenüber dem Ausland nicht nur auf, sondern ging sogar noch weiter. Im Unterschied zur Seveso-Richtlinie schreibt die Schweizer Störfallverordnung nämlich tiefere Mengenschwellen für Chemikalien vor und bezieht auch Verkehrswege, auf denen gefährliche Güter transportiert werden, Erdgashochdruck- sowie Erdölleitungen sowie besonders gefährliche Mikroorganismen in ihre Bestimmungen mit ein. Anders als etwa in Deutschland und Österreich beschränkt sich die Schweizer StFV also nicht darauf, ortsgebundene Chemiefabriken zu regulieren. Vielmehr ist auch der Transport riskanter Substanzen ihrem Regime unterstellt.

Gefahr erkannt, Gefahr gebannt

Im Anhang der Störfallverordnung sind die Gefahreneigenschaften (Giftigkeit, Brand- und Explosionsgefährlichkeit sowie Umweltgefahren) und die dazugehörenden Mengenschwellen für Stoffe und Zubereitungen aufgelistet. Diese entscheiden darüber, ob ein Betrieb unter die StFV fällt oder nicht. «Bei weniger gefährlichen Stoffen werden die Mengengrenzen höher angesetzt, bei gefährlichen, z.B. sehr giftigen Stoffen, die schon in geringer Dosis grossen Schaden anrichten, liegen sie entsprechend tiefer», erläutert Martin Merkofer. «Jeder Inhaber eines Betriebs kann somit aufgrund dieser Kriterien abklären, ob sein Betrieb der StFV unterstellt ist», so der BAFU-Fachmann.

Liste mit über 2‘000 grundsätzlich gefährlichen Stoffen

Als Hilfsmittel dazu hat das BAFU für über 2‘000 Stoffe eine Mengenschwellenliste erarbeitet. Mithin ist die Eigenverantwortung der Betriebsverantwortlichen gefragt: Diese müssen sich bei den entsprechenden Kontrollstellen ihres Kantons melden und sind verpflichtet, alle zur Verminderung der Risiken geeigneten Massnahmen zu treffen, die nach dem Stand der Sicherheitstechnik verfügbar und wirtschaftlich tragbar sind. Zu diesen präventiven Vorkehrungen zählen z.B. Lagerhaltungsvorschriften, Rückhaltesysteme für möglicherweise anfallendes Löschwasser oder auch Konzepte zur besseren Bewältigung von Störfällen und zur Alarmierung der Bevölkerung.

Kontrolle mit Kurzbericht und Risikoanalyse

Die Behörden überprüfen, ob die Vorsorgepflicht eingehalten wird; diese Kontrolle ist zweistufig angelegt. Als erstes ist ein Kurzbericht einzureichen, der Aufschluss über Art, genaue Lage und Umgebung des Betriebs gibt sowie über Art und Menge der gefährlichen Stoffe, die darin zum Einsatz kommen. Falls eine schwere Schädigung der Bevölkerung oder der Umwelt nicht ausgeschlossen werden kann, muss eine Risikoanalyse nachgereicht werden, die das Ausmass der möglichen Schädigungen von Umwelt und Bevölkerung mit den Eintretenswahrscheinlichkeiten einschätzt und die dagegen getroffenen Sicherheitsmassnahmen aufzeigt. Die Behörden beurteilen dann, ob das Risiko tragbar ist oder zusätzliche Sicherheitsmassnahmen zur Risikominderung umgesetzt werden müssen, wie zum Beispiel zusätzliche Löschwasserrückhaltebecken.

Verschiedene Akteure, unterschiedliche Aufgaben

Die Kantone ihrerseits erstellen für ihr Gebiet einen Risikokataster mit sämtlichen Betrieben, die der StFV unterstehen. Auf dieser Basis gewährt der vom BAFU erstellte Eidgenössische Risikokataster ERKAS eine Gesamtsicht über alle Betriebe, die mit grösseren Mengen an gefährlichen Stoffen oder mit besonders gefährlichen Mikroorganismen arbeiten. «Beim ERKAS handelt es sich um ein Element der Oberaufsicht für den Bund», erklärt Martin Merkofer. «Er hilft uns zu erkennen, wo die grössten Risiken vorliegen, wie sich diese entwickeln und wo Schwergewichte für den Vollzug der Störfallverordnung zu legen sind.»

Erfahrungsaustausch und Zusammenarbeit wichtig

Die Inhaber von Betrieben und Anlagen, die der StFV unterstehen, müssen also von sich aus aktiv werden. Sie können freilich auf die Unterstützung von Bund und Kantonen zählen: «Wenn beispielsweise neue Stoffe in die StFV aufgenommen werden, gehen die Vollzugsstellen aktiv auf die Betriebe zu, und es werden entsprechende Richtlinien zur Verfügung gestellt», erläutert Martin Merkofer. Erfahrungsaustausch und Zusammenarbeit wird bei der Störfallvorsorge gross geschrieben: So haben die Schweizer Kantone gemeinsam zwei Leitfäden (Löschwasserrückhalt und Lagerung gefährlicher Stoffe), nämlich einen für die Lagerung gefährlicher Stoffe und einen für die Löschwasserrückhaltung.

Korrekte Lagerung der Stoffe erhöht Sicherheit

Verschiedene von der StFV geforderte Vorkehrungen zielen darauf ab, dass gefährliche Situationen gar nicht erst entstehen. So hält sie fest, Stoffe seien «unter Berücksichtigung ihrer Eigenschaften» zu lagern und in einem aktuellen Verzeichnis mit Mengen und Standort zu erfassen. Das heisst z.B., dass die Zusammenlagerung von Substanzen die mit einander gefährlich reagieren könnten, nicht zulässig ist; darüber hinaus müssen Informationen zu den aufbewahrten Substanzen vorliegen, die im Notfall der Feuer- und Chemiewehr unverzüglich zur Verfügung stehen. Nach Möglichkeit werden zudem gefährliche Substanzen durch unbedenklichere ersetzt oder in geringeren Mengen eingesetzt, wonach es eben auch die Menge eines Stoffes ist, die über seine Gefährlichkeit entscheidet.

Klug bauen hilft

Schliesslich gehören auch bauliche Vorkehrungen wie etwa abgetrennte Brandabschnitte, die einem Feuer ausreichend lange standhalten können zu den Sicherheitsmassnahmen: «Eine Halle wie diejenige in Schweizerhalle, die ursprünglich als Maschinenlager konzipiert wurde und nicht einmal über Sprinkleranlagen verfügte, würde jedenfalls heute sicher nie zum Chemielager umgenutzt. Die Vorschriften betreffend Lagerhaltung und Löschwasserrückhalt haben sich seither drastisch verändert», weiss Martin Merkofer.

So haben die umgesetzten Sicherheitsmassnahmen für örtlich gebundene Anlagen aufgrund der Störfallverordnung die Personen- und Umweltrisiken auf ein tragbares Niveau gebracht.

Einsatz der chemischen Industrie zugunsten der Sicherheit

Schwerwiegende Störfälle in den vergangenen knapp 50 Jahren haben in der Chemiebranche das Bewusstsein für die Notwendigkeit von Vorsorge- und Sicherheitsmassnahmen geschärft.

Auch die chemische Industrie hat ihre Lehren aus der Brandkatastrophe gezogen. Denn Störfälle verursachen zum einen erhebliche Kosten, die in keinem Verhältnis zu den Ausgaben für eine effektive Prävention stehen. Zum andern motivierte auch der ramponierte Ruf die Branche dazu, sich verstärkt für die Sicherheit ihrer Anlagen einzusetzen. So lancierten kanadische Firmen bereits 1984, nach dem Chemieunfall von Bhopal (Indien), die Initiative «Responsible Care». Die Branchenverbände Deutschlands und der Schweiz traten ihr 1991 bei. Schweizer Betriebe, die Mitglied bei ScienceIndustries, dem Wirtschaftsverband chemischer, pharmazeutischer und biotechnologischer Industrie, werden wollen, sind verpflichtet, die Grundsätze von Responsible Care zu unterschreiben. Sie stimmen im Wesentlichen mit den Sicherheitsmassnahmen überein, die auch die StFV fordert.

Die chemische Industrie spielt bei der Umsetzung der Sicherheitsmassnahmen eine entscheidende Rolle. Darüber hinaus sind ihre Anregungen unentbehrlich, wenn es darum geht, die StFV weiter zu entwickeln.